預算外收入的終結?

曾東萍

預算外收入一度相當于甚至超過預算內收入，成為政府收入的半壁江山，號稱“第二財政”。在過去很長時間，預算外收入都游離于人大和公眾的監管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。

“預算外收入”一向是個壞孩子，總與亂收費、部門小金庫、腐敗等令人深惡痛絕的現象連接在一起。

從2011年起，這個壞孩子將從中國的預算管理體系中除名。早前，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，2011年要全面取消預算外收入。而在2010年3月10日，全國人大常委會預算工作委員會主任高強也透露，《預算法》的修改將明確地提出“所有的政府收入和支出都應當納入預算”。

最顯而易見的變化是，“預算外收入”將從國家文件中消失，取而代之的是規范化程度更高的“非稅收入”。更重要的是概念轉換背后的變化，即一筆龐大資金的上繳和支出方式將更加規范，監督和管理更加嚴格。

但這是否意味著預算外收入真正退出歷史舞臺?它會否在利益部門的“安可”聲中換一身新裝再粉墨登場?

一筆糊涂賬

預算外資金始于上世紀50年代，“當時的存在有一定合理性，調動了部門、單位積極性，因地制宜地做一些事。但從80年代開始，預算外資金越來越大，由過去的幾億、幾十億，演變成現在的幾千億、幾萬億。”中央財經大學財政學院院長馬海濤說。

所謂預算外資金，是指國家機關、事業單位、社會團體、具有行政管理職能的企業主管部門和政府委托的其他機構，為履行或代行政府職能，依據國家法律法規和具有法律效力的規章而收取、提取、募集和安排使用，未納入財政預算管理的各種財政性資金，包括行政事業性收費、主管部門集中收入和其他預算外收入三種類型。預算外收入一度相當于甚至超過預算內收入，成為政府收入的半壁江山，號稱“第二財政”。

在過去很長時間，預算外收入都游離于人大和公眾的監管視野之外，成為一筆看不清道不明的糊涂賬。

預算外資金到底有多少呢?依據中國社科院財務綠皮書計算，2009年全國預算外收入6600億元。不過在社科院的統計中，土地出讓金、國有資產經營收入、社會保障金等并未納入。

根據中央黨校研究室副主任周天勇教授測算，2009年全口徑政府收入達到114885.04億元，與財政部公布的財政收入數字68476.9億元，相差近4.6萬億。4.6萬億中就包括16116億元社會保險金、15910.2億元土地出讓金收入等非稅收入。

這些非稅收入近年大多已逐漸納入預算管理，但仍未進入一般預算的大賬本，“從約束的程度來看，比一般預算的約束力要低。”中山大學政治與公共事務管理學院院長馬駿說。

財政部公布的2010年全國財政收入達到83080億元，稅收收入為73202億元，“全口徑財政收入估計達到15萬億。”周天勇對記者說。如此計算，非稅收入超過7億，與稅收收入相當。

“預算外收入和非稅收入比例過大，有兩個后果，一是政府收入難以納入統計，政府稅收全貌難以反映，老百姓稅負負擔較重；二是如果缺乏有效的預算管理，容易存在違規行為，產生腐敗、小金庫等問題。”馬海濤說。

欲斷難斷的利益鏈條

預算外資金規范化改革，早從上世紀90年代就開始了。1993年實行預算外收支兩條線改革，意在打破部門和單位“自收自支、收支一體”的利益鏈條。2000年開啟的部門預算改革，實行“一個部門一本賬”，就是要把預算內外資金都納入部門預算管理。但是，改革的紅旗飄飄，預算外收入的彩旗依然不倒，“一邊改革一邊膨脹”，使得改革的成效大打折扣。究其原因，在于地方政府部門和單位頑固的既得利益。

地方收費主體有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、公安、司法、檢查等。據北京大學中國經濟研究中心的平新喬教授統計，1995年到1999年的預算外膨脹主要源自稅費，1999年后則主要來自賣地。矛頭直指地方政府。

從1999年進行預算體制改革以來，財政部實施了收繳分離、票款分離、非稅收入銀行代收等改革措施，試圖完善監管，使部門“收支脫鉤”落到實處，切斷部門“創收”的利益鏈條。但這種技術層面的改革只是治標而非治本之策。

實際上，地方政府和部門的利益沖動難以遏制，根源不僅在于“誰收費誰使用”的制度漏洞，還在于現行財稅體制下，地方政府“很差錢”的體制漏洞。

盡管阻力重重，但改革還是在持續推進：財政部2003年起將30個部門的118項收費、2004年起將26個部門的76項收費、2007年起將土地出讓收入、2008年起將彩票公益金先后納入預算管理。

2010年11月15日，財政部印發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》(財預[2010]88號)，要求從2011年1月1日起，將按預算外資金管理的收入(不含教育收費)全部納入預算管理。

“取消預算外收入是水到渠成的事情。”馬駿說，“1999年開始的預算改革進行至今，最大的進步就是不停地把預算外資金關進籠子里。”

改革后，預算外收入納入預算管理后，收入預算級次保持不變，原上繳中央財政專戶的收入上繳中央國庫。全部預算外收入納入預算管理后，政府收支分類科目也會作出相應調整。

“與以前相比，有兩個根本改變：一是從部門賬戶到了財政專戶，二是即使仍主要由部門使用，部門至少也必須有一個預算，而不能再像以前那樣直接支用。把預算外收入關進籠子，實際上是要堵住預算外收入的制度漏洞。”“要想控制部門的活動必須控制資金，只有規范了資金，才能規范活動。”

即使實現了真正的“收支脫鉤”，也面臨著新的問題，財政部財政科學研究所所長賈康曾撰文指出，“執收執罰單位沒有了原來收支掛鉤時候直接的‘利益激勵，在法規制度不完善，監管不嚴密的情況下，可能進行征收前轉移或非法、違規減免。這樣，非稅收入部門和單位所掌握的減收和免收權就有可能轉化為權力租金，從而誘發尋租行為與權錢交易，導致非稅收入不能應收盡收。”

欲斷難斷的利益鏈條，左右為難的改革方向，昭示著預算外收支改革在走完重要的一步——預算外資金納入預算管理，進入公共預算的大家庭后，正面臨著更為艱難的監管和體制改革問題。

《預算法》修訂值得期待

“取消預算外收入，有兩層意思，一是該清理的要清理，二是該納入預算內的要納入預算內。工商管理費、市場管理費等一些行政事業性收費應當取消，社保基金、土地出讓金和國有資產經營收入應當納入預算內。國有企業利潤現在上交得比較少，而有些國有資產，比如銀行利潤根本沒有上交一說。”周天勇指出。

從預算編制的范圍看，中國要建設一個包括政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算在內的“復式預算體系”。從現實改革來看，這個體系正在逐步建立：在2010年“兩會”，中央國有資本經營預算第一次提交全國人大審議，并啟動試編社會保險基金預算，中央和地方土地出讓收支也首次出現于預算報告中。

馬駿認為，編制社保基金預算的挑戰是最大的。“嚴格來說，社保基金是難以預算的，而且即使社保賬戶沒錢也要保證支出。編制預算，主要是形成約束機制。社保收費改成社保稅，從國資賬戶劃撥補充，都是改革的方向。另外，國資預算范圍應該擴大，目前還是小國資預算，還有很多國有資本經營收入未納入預算。建立完整的預算體系，需要高層機制進行協調。”

實現全口徑預算管理后，首先面對中國宏觀稅負水平問題。因統計口徑的不同，中國宏觀稅負水平尚存爭議。國際貨幣基金組織IMF發布的數據顯示2007年至2009年，我國宏觀稅負分別為24％、24.7％和25.4％，中國社科院財貿所發布的數據顯示2009年我國宏觀稅負為32.2％。按周天勇的統計數字，“政府收入占GDP的比重達到34％～35％，行政性支出達到40％。”周天勇說，“這是很不合理的，所以應劃定兩條法定紅線：財政收入占GDP比重不能超過30％、行政性支出不能超過15％，或可適當放寬到19％。這兩條紅線應該通過人大立法確定下來。”

除了在行政層面，財政部門要對所有政府收支進行全口徑管理外，“全口徑預算管理”還包含另一層面的內容，即在立法層面，各級人大要對政府所有收支進行全口徑控制和監督。只有真正實現這兩個層面的監管，才能防止預算外收入從“黑戶”進入“黑箱”。

但在現行《預算法》中，僅有“預算外資金管理辦法由國務院另行規定”的條文，這等于在法律上將“預算外資金”排除在《預算法》范圍之外。全國人大常委會預算工作委員會主任高強曾強調，《預算法》修改的核心內容之一是增強預算編制的完整性，“《預算法》正式實施以后，在我國存在多年的政府預算外收支將成為歷史。”這意味著預算外收入將真正退出歷史舞臺，值得人們期待。

開弓沒有回頭箭，“預算外收入明目張膽的年代已經過去。”馬駿說。