從議事到議財的轉變

陳統奎

6年的實踐，閔行區初步建立起“以結果為導向”的全過程績效預算管理框架，形成高度透明的、公開的和民主的預算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議預算報表體系。

蔡定劍和上海市閔行區委書記孫潮是閔行區公共預算改革兩位主要推動者。去年，蔡定劍因病離世。孫潮是一位博導級的區委書記，多次在美國大學訪學和講學，閔行公共預算改革與他的視野與擔當密不可分。

蔡定劍選擇閔行區，還因其獨特的背景——閔行處于上海的城鄉結合部，正在進行迅速的城市化進程，在此過程中面臨公共服務和公共支出急劇增長的需求，面臨嚴峻的財政資源供求矛盾。如何科學合理地配置財政資源，是政府面臨的一個重大課題。同時公眾的民主意識越來越強，公眾對政府預算的關注度也越來越高，不斷呼吁“讓錢袋子看得見”。

不能光靠財政局

2006年，閔行區開始與財政部財政科學研究所、中國政法大學憲政研究所和美國耶魯大學中國法律中心合作，啟動了以“公共預算審查監督制度改革”為核心的公共預算改革。6年的實踐，初步建立起“以結果為導向”的全過程績效預算管理框架，“形成高度透明的、公開的和民主的預算編制決策過程，完善分層分類、繁簡適度和清晰易懂的人代會審議預算報表體系”。

公共預算改革的內核是“政府自我革命”，在財政局的敦促下，各業務部門或積極主動或被動跟隨地加入公共預算改革。2008年，財政局推動“以結果為導向”的預算編制改革，根據績效目標和提供公共產品和服務的數量和質量來確定所需經費投入?！鞍褜Y果的考核和預算資金的安排聯系起來，實現了預算資金的投入與結果控制并重?！遍h行區財政局如是表述。

2009年預算，財政局巧妙地選取了民生領域進行試點，選取9個部門，試行以結果為導向的預算編制模式，目的是解決民生項目支出分配的科學性和合理性問題。最初申報的46個項目總金額達4.43億元，經過評價環節，自動放棄的項目為19個，參加評價的項目為27個，最終安排資金約為2.5億元，核減率為43.6％。其中，有一個部門申報項目材料前期準備及介紹不充允項目等級被評為“無法顯示成效”而被否。如此“動真格”，2010年以及2011年，再也沒有項目等級為“不及格”的項目。值得一提的是，閔行區發文規定各部門主要領導為本部門績效預算改革的負責人，明確了責任主體，為部門內各單位共同參與績效預算改革創造了有利條件。

不過，公共預算改革牽動全局，光靠財政局一家自然無力推動這場改革。預算改革使相關部門的工作量成倍增加。好在孫潮等人“從推動政府治理變革的高度定位公共預算改革”，不僅設立區委財經工作委員會，而且每年通過區委全會來對公共預算改革進行專題會議討論，預算改革的項目方案采取常委會票決的形式?！皡^委可以領導協調所有部門，因此區委的支持是十分重要的?！遍h行區人大常委會財經工委主任顧宏平“一語道破天機”。不過，如果人力資源問題不解決，改革的可持續性將成問題。

閔行區財政局提出一項大膽建議，各專業部門應設立專門的預算管理機構(可以與原財務管理機構整合)，“將懂專業、懂管理、懂預算的人才”充實到預算崗位上來，全面提升預算編制與執行能力。必須做好部門預算，因為這是公共預算“流水線”的起點。當然，財政局和人大亦需要充實專業人才，從人力資源的角度看，閔行公共預算改革剛剛起步，遠未完成。

以人大為主導

閔行區公共預算改革，方向很明確，“以人大為主導”，而且無論在預算編制階段，還是在評價和報告階段，都體現了公共參與的要求。

閔行區政府和財政部門改進了向人大提供預算信息，由原來粗線條的報告，發展為向代表公開所有預算報表。有代表反映預算報表“看不懂”，于是又發展為向代表提供“可理解的”預算信息——細化預算草案的內容，預算草案涵蓋八個方面的內容，收入項目列到“款”，支出項目列到“項”，配合相關文字說明。人代會期間則增加現場預算質詢，安排那些預算資金大、關系民生的部門接受人大代表的質詢。

閔行人大會同財政部門經過嘗試，形成了一套總預算表、部門預算表、項目明細表的三級報表制度。這套報表在人代會之前的兩個星期送達人大代表，使人大代表能夠有較長的時間去認識理解政府預算草案的基本內容和重點支出。

在預算編制階段，由人大組織項目聽證會。預算聽證由人大常委會組織主持，針對政府預算草案中一些爭議較大、社會關注度高的預算項目以聽證的形式聽取政府部門、人大代表、社會公眾以及專家的意見和建議，并形成聽證結果報告作為常委會審議政府預算草案的重要參考材料。譬如2009年12月，閔行區人大常委會組織了5個預算項目的初審聽證會，涉及金額1.9億元，參與聽證會的人大代表和社會公眾超過230人次，并分別形成項目聽證結果報告，通過人大與政府網站向社會公開。其中評級“一般”的項目一個取消、一個進行了項目調整，其余項目都進行了優化。此舉曾引發媒體聚焦，轟動一時。

根據“公共預算流水線”，政府應在每年11月22日以前向人大常委會提交下一年度預算草案；在每年人代會召開的45日前，人大常委會通過預算聽證召開論證會的形式對預算草案進行初步審查，并在會議舉行的25日前完成審查工作，提出審查意見。其次，深化部門預算審查，規范部門預算報表格式，區級部門必須提交預算報表，加強人大對部門預算的審查。閔行人大還積極推動政府建立預算項目網上公示平臺，在預算編制階段公開預算項目的編制情況，并征求社會意見和建議。

閔行公共預算改革還有一個亮點，即建立預算草案修正案制度，改變人大代表參與預算審查監督時的被動局面，落實人大代表修正預算的權利。

閔行改革者提出，“推動人大常委會及其各相關工作委員會的工作方式的轉變，對政府職能部門的工作監督逐步從議事到議財的轉變”。換言之，人大要管“錢袋子”，一要推動政府預算的公開透明，二要建立有效的平臺便于人大代表和社會公眾參與。這就需要“建立專職代表及專業代表產生機制，增強人大代表的履職能力，使人大代表在反映選民利益訴求時更加主動”。

新公共管理運動

閔行推動公共預算改革是一攬子的全方位改革，涉及預算主體、預算職權、預算過程，初期目標有三點：一是預算編制的科學和細化，目標是建立財政賬戶；二是預算審議的民主化，體現公眾的參與；三是預算制定和評估的科學化，建立績效評價制度。

20世紀以來的“新公共管理運動”為閔行改革提供了豐富的經驗，比如美國的績效評級工具PART，閔行區與復旦大學公共預算與績效評價中心合作引進了美國的PART，并進行了改進簡化。為保證評價結果的客觀公正，閔行區首次嘗試引進第三方獨立評價機制，委托上海財經大學中國教育支出績效評價(研究)中心及7家會計師事務所，對2009年度28個項目進行以結果為導向的績效預算項目評價，并將“結果評價報告”在閔行區政府門戶網站上公開。此次共涉及13個區級政府部門，評價項目預算總金額為3.42億元，占2009年度民生領域項目預算的30.1％。

不過，閔行改革亦受到了現有行政管理體制的制約。比如一些部門的改革積極性有限，目前行政管理和財政管理缺少有機的銜接：行政部門的考核主要是“做了多少事情”，很少考核對預算資金的使用情況。部門難免存在“重要錢、輕管理”的現象，所以對預算改革不甚熱心，甚至認為是財政部門的故意刁難。預算改革貫穿政府管理的全過程，公共預算改革必然會引發公共治理變革，公共預算改革是政府治理模式的重大變革，其實就是一場，“新公共管理運動”。

復旦大學公共預算與績效評價中心主任茍燕楠認為閔行改革有三個顯著的特點：其一，閔行的改革已經超過了簡單意義上的財政改革，已經涉及政府管理方式的轉變，即通過預算改革推進行政方式變革。其二，全程預算管理模式推動了政府管理模式的創新，這是財政管理和政府管理科學化、精細化的體現。同時，也是政府監督的創新。其三，這是一種社會共同治理方式，促進預算透明，使封閉的政府轉變為開放的政府。

“只有整個政府建立在績效管理的基礎上，改革才能真正深化?！逼堁嚅f。