“三公消費”何時不再被熱議?

尹鴻偉

目前已經形成了這樣的惡性循環：政府的稅收增長難以得到有效控制，因此政府手上總是“有錢花”，而其中很大的比例就花到“三公消費”上去了，卻未必會提高行政效率。

近些年，每到全國“兩會”前夕，我國的“三公消費”(公車購置和運行、公費出國、公務接待費用)就會成為熱議話題。隨著網絡不斷曝光一些地方公款吃喝、公款出國旅游等真實材料，“三公消費”也成了一些腐敗官員倒臺的導火索。

每年的“三公消費”到底有多少?其實，早在2006年3月，國家行政學院教授竹立家就在《學習時報》上撰文：“2004年公車消費、公款吃喝和公費出國三者相加為9000億元。”

實際上，當前情況下沒有人能夠真正準確地拿出當地及全國的“三公消費”的數據，江西師范大學財政金融學院學者鄒嘯鳴解釋說：“因為當前的財政預算報告，都把這些費用混在農業、教育、科技、醫療衛生、社會保障、環境保護等大項里，人大代表、政協委員很難看出來，公眾更是一頭霧水。”

中央政府已經看到了居高不下的“三公消費”的嚴重危害，目前的措施目標是爭取不再增速。全國人大常委、民盟中央經濟委員會主任、民盟中央收入分配改革調研組成員鄭功成在2011年1月表示，“三公消費”是阻滯收入分配改革的重要原因之一。

越禁越多

“為了應付上級領導和各種名目的檢查評比，我馬不停蹄奔走于一個又～個晚宴，陪上級領導喝酒吃飯，一個晚上竟然陪了8頓飯，喝的酒就數不清多少了……”西部一個縣委書記最近向《半月談》傾訴苦惱，僅市級領導就有30多個，市直部門百十來個，這些領導到了縣里，書記只要在就得去陪。

而外界的人卻希望知道：一個縣委書記每年要吃掉多少錢?一個縣、一個市、一個省又要吃掉多少錢?全國各種有機會花公款，以各樣名目、形式進行吃喝的單位到底用了多少錢?

當然，“吃”還只是其一，其二還有“公車”，其三還有“旅游”，都在花著公共財政的錢。“三公消費”危害之烈已經引得無數不滿之詞。目前，公務用車位居“三公消費”之首，更數倍甚至數十倍于發達國家。官方數據顯示，全國公車數量為200多萬輛，每年消費支出1500億至2000億元；也有學者認為全國公車數量約為300萬至350萬輛，每年消費支出約為3000億至4000億元。2011年1月，廣東省省長黃華華在談到公務車過多的問題時就表示，“公務車太多了，過去副省長以上才有專車，現在有的股長屁股后面都‘冒煙。”

另外，不僅僅是在全國各地的旅游點，應該說地球上任何一個有人類活動的地區，幾乎都可以看見各種中國游客的身影，他們中肯定有人享受的是“公款”。

深圳市知名公共預算觀察志愿者、海歸博士吳君亮談及這樣的事例：一名交通局長好喝酒，最近一次性買了800瓶茅臺，當間該局長是用自己的錢還是用公款買的，局長笑答“這個就不要問了嘛”。還有一個銀行的行長，酒量豪放，也尤喜茅臺，據說他個人一年就要消費兩三百瓶。

吳君亮說：“這樣的事情在歐美國家，甚至在中國香港都是匪夷所思的。為何出現‘越打壓越嚴重的局面?我認為目前國家并沒有從制度上、從根本上來打壓。”

鄒嘯鳴表示，享受“三公消費”的主體是政府部門的公務人員，其中往往是單位有決策權的“一把手”，“反對‘三公消費的當然是納稅人”。

“目前已經形成了這樣的惡性循環：政府的稅收增長難以得到有效控制，因此政府手上總是‘有錢花，而其中很大的比例就花到‘三公消費上去了，卻未必會提高行政效率。”他說，“由此政府又再出臺更多的提高稅率和開征新稅的政策，結果使得更多的GDP向政府傾斜。”

時下，公務接待已成為各地基層干部的“重要工作”之一。事實上，許多基層干部對整天在飯局中生活，或說泛濫的公務接待已經不勝其煩，“請吃、請喝，陪吃、陪喝已經是必不可少的程序，否則資金、資源、項目、政策優惠甚至升遷機會都不會得到安排，于是公款接待的規格越來越高，財政開支和行政成本越來越大”。

從“吃喝無罪”到“吃喝嫖賭全報銷”，顯然這些“心照不宣”的潛規則已經無人能擋，反之將障礙不斷。一個典型的事例是，四川省巴中市白廟鄉推行了“裸賬”，把迎來送往的消費賬目全部公開，有效降低了公務接待方面的開支，但該鄉就當地水、電、路等問題向上爭取項目和資金卻也少見了回音。

另外，名目繁多、浮夸鋪張的會議也是造成“三公消費”居高不下的重要原因之一。國家財政部、外交部在2011年2月聯合發出《關于嚴格控制在華舉辦國際會議的通知》，其中要求“按照國際慣例不配備生活用品，不發會議紀念品，不贈送禮品，不組織公款游覽、參觀等。會議用餐以自助餐為主，可安排一次冷餐宴請，不再另外安排迎送宴請。外方參會人員除特邀代表外，其他人員往返路費及食宿費一律自理。不得承諾提供任何免費服務”。

“三公消費”之所以出現“越打壓越嚴重”的局面，顯然是因為想控制它在合理范圍內增長的納稅人，并沒有真正控制的手段和途徑。鄒嘯鳴說：“實際上有能力控制的機構沒有實施有效的控制。最近幾年來，每年底一些單位都要‘突擊花錢，因為后者沒有花完，第二年的用錢指標就會被扣減。”

有評論指出，官員財產與“三公消費”公示，被認為是行政成本最小、最公平的反腐措施，比法律法規都更有效果。各政府部門與官員對于財產與“三公消費”信息公示的回避心態，官民雙方在這個問題反復對峙，恰恰將改革該從何人手這一問題的答案，清晰地呈現出來。

為何失控

“‘三公消費的深部底層色彩是公有制。一開始只是‘二公，也就是公款吃喝和公車私用，上個世紀50年代就有；80年代后期又開始出現公費出國的現象。”吳君亮說，“起初是從政府的供給制衍生或說是異化而來的。之所以會如此，就是因為國家的制度設計上缺乏對掌握權力的人的制約和壓力，一些手中有權的人，就漸漸地把供給制的邊緣往私利這一方拉了。”

鄒嘯鳴認為“三公消費”有三個特點：動用的是納稅人繳納的稅收；使用的主體是公務員中的官員；納稅人難以實施監督。“這三個特點導致一個結果：出錢的納稅人沒有真正有效的監督手段和渠道，導致‘三公消費異常高昂，占行政經費的比例特別高，占稅收的比例特別高。”

有些地方開始實行部門預算上網公開，但對于“三公消費”預算沒有被明確公開的質疑，“有關部門”的解釋是，不是預算的問題，而是目前財務制度的問題，因為現行的財務報表里沒有設“公款招待”、“公費旅游”等項目，林林總總的項目經費目前都被包括在“公務經費”里。

目前，國家財政支出預算共有19類，類下面是款，共有199款，款下面是項，項下面是目，2010年的財政預算支出只公布到“款”層次。吳君亮表示，公開的預

算線條太粗，沒有到“項”和“目”，“就是只從大賬到中賬，還沒走到細賬、小賬，而老百姓最需要看到的，就是細賬和小賬”。

2010年全國“兩會”期間，全國人大財經委副主任吳曉靈指出，下一步財政預算編制要精細化、簡明化，要構建部門預算支出明細表，讓預算落實到項、目，“目前推行財政預算明細表的時機正在成熟，可以將社會熱議的‘三公消費涵蓋其中”。

中紀委在2010年底透露，各地區各部門因公出國(境)、公務用車購置及運行、公務接待等三項經費的財政預算，在2009年縮減158.06億元的基礎上，2010年又壓縮57.51億元，其中出國(境)費壓縮4.15億元、車輛購置及運行費壓縮17.02億元、公務接待費壓縮36.34億元。國家預防腐敗局也在2011年2月透露，2010年全國黨政干部因公出國(境)團組、人次和經費數與2006至2008三年平均數相比分別下降47.1％、43.9％和32.6％，但其中人數與經費分別是多少仍然沒有公布，被網民形容為“猶抱琵琶半遮面”。

實質是特權問題

對于“三公消費”，溫家寶總理表示，“應該管得住，必須管得住。”他回答提問的網友說：“其實，我們能夠做到最根本的是兩條，第一條就是公開透明，就是要讓任何一項行政性支出都進入預算，而且公開讓群眾知道，接受群眾監督；第二條就是民主監督。我曾經引過在建國前毛澤東主席和黃炎培先生說過的一段話解決‘其興也勃，其亡也忽的周期律問題，最重要的是民主，只有民主才不會出現人亡政息。他提的是公款吃喝、公車私用，公費出國，其實也關系到整個反腐敗。”

眾所周知，“三公消費”問題實質是特權問題，而且這種特權已經不限于“三公消費”。

“三公消費”的原意是為了公務而進行的消費，本來不應該成為一個問題，之所以演變到今天的地步，是因為對公共財政和政府的監督的長期不到位。吳君亮認為，要從制度建設人手，“首要做到的是詳盡的預算公共公開、開支明細公開、公車數量公開，比如將所有的政府公用車打上‘公務車字樣。”

“如果做到這樣，我認為第一年就可以從不當的‘三公消費中節省3000億元人民幣。5年之內，‘三公消費就可被基本控制住。”他說，“看看推動詳盡的公共預算公開是多么的有意義，多么的重要，希望大家都來做詳盡的公共預算公開的推動者。”

鄒嘯鳴表示，“三公消費”和“預算內行政管理費”還不完全是同一個概念，一但是相關性很強，前者是后者的一部分，“但前者最惹人注目，最挑動納稅人情緒的概念，也是納稅人最希望行使監督權控制其增長的部分”。在他看來，除了完善基礎性的預算制度，需要把稅收增速不能高于GDP增速作為一項基本國策確立下來。納稅人只能“依法納稅”，而不能是由政府實施“按計劃收稅”，即政府的預算收入應該有個籠子框死，讓政府的收入約束真正有效起來。

正如2010年12月22日《人民日報》的一篇評論指出，“公車改革不見得需要特別高明的設計，它最需要的就是觸碰既得利益的改革決心與魄力。”顯然，其它“兩公消費”的情況也一樣。