中國慈善,在等一條鞭子

章劍鋒

恐怕不會有太多時間消耗得起了。“郭美美”、“盧美美”等人牽扯出來的數起丑聞，已將中國慈善業搞得聲名狼藉，迅速銳減的社會捐贈數額，顯示出公眾的耐心正一分一秒地失去。這恰如雪上加霜，一直以來，懷有顧慮的人們所能給予公益慈善機構的機會本就不多，現在變得更加有限。

“可能來得比較突兀，整個社會、包括慈善組織、捐贈人本身都有點發蒙。但實際上我覺得應該打起精神去擁抱變革。”深圳市慈善會秘書長房濤說，“這個行業是一損俱損，面臨很嚴峻的挑戰。我覺得它是歷史發展進程中的一個必然階段，遲早會有這樣的歷練和洗禮的。”

丑聞產生的效應不完全一無是處。在危機意識被進一步放大的同時，公益界本能地開始反省和檢討，結論差不多是一致的：慈善業若要得到永續發展動力，公益組織若想贏得更多人心，實則缺少一條鞭子。

寬進嚴管行不行

丑聞頻發，行業失范，監管部門走上前臺，舉起他們的有形之手。

“原來沒有郭美美事件，我們都不敢對那些公益機構說我去監管他，我是監管者，我們都不能說的。現在絕對可以了，因為你有問題。現在他們聽我們的了。”民政部一位不便公開身份的官員（下稱民政部官員）說，“我們現在把慈善事業作為中國特色社會主義事業的一個重要組成部分，如果放任他去做，他也做不大，中國民間的這種力量一直很弱。”

基于此一邏輯，民政部今年先后發布了《中國慈善事業發展指導綱要（2011年~2015年）》、《公益慈善捐助信息披露指引(征求意見稿)》，并代國務院辦公廳起草了《關于加快慈善事業發展的意見》，根據計劃，后續還將發布《企業公益慈善行為指引》。為了免卻引致行業內部的對立情緒，這些被稱作“綱領性”的文件，分別又都淡化了其剛性成分。

“都是指導性的，我不出強制性的東西。我引導你，讓你自覺地去遵守這些東西，自覺了你才有公信力，我強制你沒有公信力，你會做假。”

此外，他們還醞釀對各類公益組織的運轉實施常態化的巡視和督察。在這方面，英國國家層面的慈善委員會引起了他們的注意。這是一個高度獨立的非營利組織綜合管理的機構，法律賦予其公信力、公益性、合法性、有效性、責任性五大工作目標，職能涉及公益組織的準入及為政府決策提供咨詢等整個公益事業監管過程，無所不包。這給民政部官員以啟示——說到最后，政府的監督最重要。

“我們要成立一個執法機構，對慈善組織進行監管。我們民間組織登記管理局是兩塊牌子，也叫國家民間組織管理執法局。肯定是應該成立全新的（一個機構），行使公益警察的職能，我們有個執法大隊就成了。下一步就要考慮這個。”

公益界一些人士認為監管部門能否積極作為事關公益環境的優化和萌芽狀態中的現代慈善進程。只是頂層設計不健全導致完整意義上的慈善業監管體制在中國長期未得實現。民政部專司促進慈善事業發展職能的機構，成立迄今只有短短3年，才拉開一個架構，真正負責全國慈善事業管理的人員配備也只有寥寥三四個人，力有不逮，尚未來得及進一步向完善有效的慈善業工作機制延伸。自從紅十字會、慈善總會和青基會三大公益巨頭接連陷身是非之后，此項工作顯得迫切起來，他們必須考慮建立日常監管模式，并將此監管向縱深處和結構性推進。

“現在整個公益慈善組織很不規范，沒有建立募捐人資質制度。在國外是要考證才能進入組織去募捐。我就覺得一定要建立個人準入機制，要不然什么樣的人都可以進入公益慈善領域，那這渾水誰都可以來趟。”民政部官員說，“慈善組織有登記管理，但實際上慈善組織是由人組成的，管組織核心是管人。”

此種嚴管，是相對于一個高度發達的慈善業而言的，旨在推動行業有序與成熟，不同于“嚴堵”或“嚴防死守”。國外的專業化運作，奉行“寬進嚴管”原則。由于慈善機構數量與慈善范圍的不斷擴張，才需要一個特設機構去履行依法保障民間公益性事業健康發展的職責。中國現行機制并不如此，包括慈善界內一些資深人士自身也抱有一放就亂、須收緊門檻嚴控數量的思維，忽略了流水不腐的管理定律。

“登記是要的，但別去阻止人家來做慈善，不要限制注冊資金，不要限制主管部門，政府對慈善事業的基本原則，是放開，不分親疏遠近，一視同仁，讓他充分競爭，市場才會自我淘汰，才不會出現問題。”中民慈善捐助信息中心副主任劉佑平說，“監管部門依法執法就可以了，但這考驗監管能力，因為沒辦法管，只好高門檻，限制進入，這是不好的。”

根據官方的統計，中國民間組織的數量當下為４４．６萬。在業內眼中，這并不是一個理想的規模。以公益基金會為例，美國僅此一項就有９萬家之多，中國則還不到２５００家，注冊額度規定過高以及要求掛靠主管單位的限制，阻止了社會力量的進入步伐。劉佑平一再呼吁應對公益領域松綁，轉而正視市場的力量。

“為什么大家不相信市場自身的修復功能？為什么做企業不怕多，做慈善就怕多呢？當年討論民營經濟的時候，做企業也必須找一個主管單位，就跟現在NGO是一樣的。當年取消民企的業務主管單位，今天贏得一個世界奇跡。如果取消NGO的主管單位，一定是一樣的，就會取得一個中國的社會奇跡。”

監管部門并非無視寬嚴相濟、互為促進的規律。“寬進嚴管”模式在他們看來也是好的，是將來要跟進的目標。他們也有意要設立一個專門的慈善委員會總攬全局，但此事尚無確切時間表。

“將來也要這樣，和英國一樣。我們現在肯定忙不過來，很多人說政府這個不作為那個不作為，實際上忙得焦頭爛額。沒有人我怎么作為啊？”

先天不足后天補

車到山前，各尋路徑。大背景一時難以理順，公益機構能否主動進行自身機制變革，以謀得更大立足空間，這是圖存要策，人人都懂卻又不是人人都能。

“做慈善的人自己要做好，人家捐款者一分錢也是辛苦錢，一億也是血汗錢，這個錢是高壓線，要把這個錢使用好，一分都不能漏掉。”龔子猛說。

龔子猛是福建晉江市慈善總會的常務副會長兼秘書長，他所在的這個慈善會是中國少數推行機制變革的公益機構之一。成立近10年，他們的副會長從之初的１１個擴增至眼下的150多個，這些位子完全是向社會開放的。

“別的地方大部分是退下來的官員，我們這邊副會長以上全部是捐款者。捐50萬是副會長，100萬是榮譽會長，300萬以上是永遠的榮譽會長。我們的會長就是民營企業家，在他父親80大壽時捐了８個９給我們。我們第一年成立時只有7000多萬捐款，2003年就超過了１億，到現在已經是１２億了。至于善款如何使用，都是由會長辦公會、理事大會研究討論，就是捐款者的主意了。”

順應總會架構變革，他們在全市13個鎮６個街道辦事處分別設立了19個慈善聯絡組，負責對救助申請者及具體款項分配加以把關，這些聯絡組皆由民營企業家組成。這個小小縣級市的慈善總會，有賴于民間力量的直接介入和參與，迄今已投入５億多元扶貧濟困，捐助檔案明細據稱及于每一人頭。

政府適度退出使這種民間化的路子行得通。晉江慈善總會現有的5位專職人員全部沒有納入政府編制。唯有龔子猛一人，是市民政局的副局長，慈善會成立后被派過來兼理日常事務。地方政府在其中主要扮演一個監督和扶持的角色，在這個機構成立時率先捐給1000萬元，此后每一年度，地方財政至少要撥付30萬，用以維持其行政經費開支。

“為了提高公信度，這一部分錢和善款是分離的。好多慈善總會都這樣，善款利息的百分之幾，抽過來當行政經費。你抽它一分錢，這個公信度就少了。我們善款的本金、利息都是全部回饋社會，不能抽管理費的。”龔子猛說，“慈善工作我已經做了差不多10年了，一個很大的體會就是人家出錢，我們出力，把人家的錢管好。手腳一定要干凈，不要想到歪處去了，就是不能貪。”

晉江慈善總會的嘗試，受到中華慈善總會的推崇，曾被贊譽“已與發達國家和地區的慈善事業相接軌”。然而這卻是出現在一個具有慈善資源稟賦的全國經濟百強縣中，并不具有太大的可復制性。礙于各種條件限制，前去取經的其他城市雖然踴躍，卻無法積極厲行。

比照現代慈善理念，晉江經驗本身還沒有為中國公益界走通一條最優化路徑。他們雖然自覺改掉舊有規則，讓更多捐贈者進入項目實施環節，既當捐贈人，又控制資金流向，但捐贈人直接插手善款布置產生角色移位，操作不當勢必破壞整個公益鏈上的分工及其效益，以致對慈善業的提升反而帶來抑制。“我們有娘胎里帶來的毛病，先天性的。”龔子猛也說。

還差著一截的晉江民間化嘗試，若輔以法制化工具也許會更具一些方向感。如公益界所期許的那樣，已見多個版本的慈善事業促進法草案被認為可以在一定程度上矯正公益事業先天性不足的諸多方面。長沙市慈善會秘書長魯治平說，“法律是規范行為的，怎么運作，哪個東西做得，哪個東西做不得，靠行業自律是很難兜住的。”

不過，這個法何時出臺仍屬于未知之數，況且中國有關公益事業的法律規章林林總總，并不算少，但是與美國那種公益事業被公認為高度發達卻至今不見一部慈善事業法的狀況相比，并不是所有人對法律所能承載幾許之重不持懷疑。民政部的官員私下即表示，慈善法應該緩行，不可操之過急。

“慈善事業總共才發展了幾年？問題還會不斷地出現，匆忙出臺一個法，過兩年又會出現很多事情。比如說《公益事業捐贈法》出來以后，到今天公益信托也沒有做，10幾年過去了，為什么？整個事物的發展還沒有到那個階段，不必要。現階段立法成本最低的就是出臺慈善事業促進條例，我覺得再過五六年，可以立法。”

第三方鉗制

假使外部機制能不斷取得用武之地，公益領域的局面或也會因壓力驟增而為之一改。正因此，兩個月前民政部頒布的《中國慈善事業發展指導綱要》中也一筆帶過地提及，要“完善公益慈善組織的第三方評估制度，促進公益慈善組織不斷提高社會公信力”，這說法給人以無限想象。

第三方評價機制普遍存在于經濟領域，一些國家也將類似信用評級的星級排名機制引入慈善領域。但在中國的社會建設領域，這還是一個稀有物，一星半點，未成氣候。

“整個中國的非營利行業，在所有行業里信息化水平是最落后最不發達的。現在我們的使命，就是要推動整個慈善行業信息化，透明化。”劉佑平說，“行業需要N多個這樣的機構，我希望有更多的組織來做這個事情。”

劉佑平所在的中民慈善捐助信息中心，是一個具有政府背景的中介機構，業務受民政部指導，通過各種分析工具和模型設計，致力于拿出使國家的慈善可量化的數據。每一年，他們會發布多種不同指向的報告，其中尤以全國性的年度慈善捐助報告和慈善透明報告具有代表性。

在這兩份報告中，他們會給定一些指標，對各類公益組織的財務狀況、運作透明度加以反映。今年，因為郭美美等事件引起的輿論風暴，他們推遲了年度透明報告的發布時間。

中民現在已將監測分領域、分行業、分門類地加以擴及。去年10月他們發布了涵蓋中國2000多所高校的中國高校捐贈報告。今年他們又發布了歷時4年開發出來的“中國城市公益慈善評價指數”，接下來還會發布中國艾滋病領域的慈善報告和美國在華NGO狀況報告。

第三方機制所以能產生行業調節效用，這取決于第三方評價機構與生俱來的高度獨立性。在這方面，中民不是沒有欠缺，他們的理事會本身即由若干官員組成，與政府的關聯過于密切，對其成為完全意義上的第三方是一塊短板。

而那與其同儕的一年前由國內35家公益基金會仿效美國經驗聯合發起的基金會中心，雖然也希望通過基金會行業的信息披露，促進行業自律機制和公信力提升。然而這個機構既不被一些業內組織買賬，又被相關官員指責撈錢，也面臨羈絆。

由于中民和基金會中心所做的工作既有側重，又顯得有限，加之市場剛剛起步，后續力量匱乏，因而中國目前還缺少對于所有慈善組織進行全面且綜合的評價與監測的第三方機制。鑒于中國的實際，使之實現的主要動力依然存在于監管層面。政府對此抱有興趣。民政部官員與本刊記者就特別談及這個問題。

“如果沒有行政命令強有力地推動，這個事業永遠上不去。我想過，比如下一步對公益慈善組織也要有評價指數，就主要的幾個方面評級，對公益組織的信用進行評估，也要啟動，都會實現的。”

（石野樵對本文亦有貢獻）