為民立良法:關于地方立法工作的思考

王泠一 汪偉

改革開放初期，我國法制建設最突出的問題是“無法可依”、“立法空白”，當時的立法指導思想是“有比沒有好”、“宜粗不宜細”。經過30多年的不懈努力，我國法制建設的主要矛盾已經發生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決；而全國人大不久前也召開會議宣布了“中國特色社會主義法律體系已經形成”的積極論斷。

在這個重要的歷史節點上，全國人大代表、上海市人大常委會主任劉云耕同志在今年全國人代會前夕，接受了《新民周刊》記者的專訪，他回顧了上海30年地方立法走過的歷程，積極前瞻地方立法發展的新趨勢，并就進一步加強和改進地方立法工作提出了獨到的思考。

回顧上海30年地方立法

新民周刊：1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規制定權賦予省級人大及其常委會。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方立法對維護社會主義法制統一作出了積極貢獻。您能否對上海30多年來的地方立法工作做一個簡要的回顧？

劉云耕：據統計，30多年來，市人大及其常委會共制定地方性法規207件，修改地方性法規203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規60件，現行有效的地方性法規147件，作出法規性問題的決定21件，現行有效的6件，作出法規解釋1件。這些法規對實施國家法律、探索改革路徑、促進經濟發展、規范權力運行，從而落實科學發展、社會和諧，發揮了積極的引導、促進和保障作用。

與此同時，上海市人大及其常委會立法工作層面的制度建設也取得了長足進步：審議制度日臻完善，工作機制逐步健全，立法技術漸趨成熟，逐步進入到制度化、程序化、規范化的軌道。這一系列進步，離不開廣大市民的有序參與，離不開歷屆上海市委對立法工作的堅強領導，凝聚著歷屆市人大常委會組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。

新民周刊：那么，這批法規的誕生及其蘊含著的立法特點是什么呢？

劉云耕：主要表現在這樣幾個方面：

第一是立法回應現實需求，努力為經濟社會健康發展提供法制保障。如2008年，為保障上海世博會籌備和舉辦工作的順利開展，通過常委會決定形式，授權市政府在世博會期間可以根據實際管理需要制定臨時性行政管理措施，努力為世博會的成功舉辦提供法制保障。又如2009年，為貫徹實施建設上海國際金融中心的國家戰略，營造具有國際競爭力的金融發展環境，推進上海國際金融中心建設，市人大常委會制定了 《上海市推進國際金融中心建設條例》，起到了較好的引領作用。

第二是貫徹落實上位法，大力開展實施性立法。國家法律的有效實施，常常有賴地方的配套立法，因此實施性的地方性法規是國家立法的延伸和完善。如針對道路交通安全法第76條關于道路交通事故賠償這一執法和司法中迫切需要解決的具體問題，市人大常委會審議通過了《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》，整部法規只有十條，但是它對道路交通安全法規定的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化，在實踐中有較強的操作性，得到了社會好評。

此外上海還立足本地實際，著力推進自主性立法。地方立法的另一重要任務，就是對國家不可能立法的地方性事務進行規范。這方面上海也有許多范例：如1994年制定的《上海市煙花爆竹安全管理條例》充分考慮法規的可行性和現實性，采用 “禁與限”相結合的方針，限時限地燃放煙花爆竹，充分體現人民群眾的意愿并尊重民間習俗，得到了大多數群眾的認同和擁護； 2002年制定的《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》起到了保護城市遺產、保留城市記憶和延續城市文脈的作用。

30多年里上海還發揮了“試驗田”作用，大膽探索先行性立法。地方立法還有一項重要任務，就是鑒于各地區發展不平衡等因素，國家立法時機尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其后的國家立法積累經驗。上海在這方面也有多次嘗試，如1987年制定的 《上海市青少年保護條例》是我國第一部保護青少年權益的地方性法規，由市人大有關委員會委托團市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出臺為全國人大常委會制定未成年人保護法提供了參考，發揮了“試驗田”作用。

可以看到，30多年里上海不斷總結實踐經驗，建立并完善立法程序規則和工作機制。如2001年市十一屆人大第四次會議通過了 《上海市制定地方性法規條例》，對地方性法規案的提出、審議、表決和公布等環節作了較為系統的規定，使制定地方性法規的工作進一步程序化、制度化、規范化。與此同時還形成了地方性法規的立項、調研、起草、統一審議、聽證、法規案解讀、公開征求草案意見、立項論證等多項制度。

上海人大在立法過程中還注重發揚立法民主，努力提高立法工作的公開性和透明度。從2009年開始，市人大常委會將每件提交審議的法規草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見。如舉行《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》、《上海市養犬管理條例》、《上海市公共場所控制吸煙條例》等關乎社會領域法規的聽證會，不同意見的爭論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎上形成更趨合理的制度。

上海地方立法亟需解決的問題

新民周刊：同時期兄弟城市也展開了地方立法工作，有什么值得上海借鑒的嗎？

劉云耕：鑒往知來，在總結上海地方立法經驗的同時，我們也要學習兄弟城市的好做法。這里僅舉一例：與北京、天津、重慶、深圳四個城市地方立法相比較，上海地方立法在有些領域還存在一些空白，尤其是在改革發展、與市民生活密切相關的法規還存在缺位現象。如在促進高新技術開發區的建設方面，北京于2000年出臺了中關村科技園區條例，創設了“法無明文規定即允許”的一系列嶄新的制度。2002年天津出臺了濱海新區條例，致力于構建濱海新區創新型管理體制和促進新區經濟資源優化配置，用立法手段維護新區市場經濟秩序和投資者、建設者合法權益。2001年深圳制定了經濟特區高新技術產業園區條例，時隔5年又及時作了修訂。與此對照，上海在高新技術開發區方面僅有1990年出臺的 《上海市漕河涇新興技術開發區暫行條例》，運行20年來，情況發生了很大變化，難以滿足當前發展的現實需要。又比如，調查顯示，上海約有50%的被調查者贊成城市家庭養犬，另有50%左右人群極力反對。然而，有一點卻是共同的，即他們100%都要求用立法來規范城市家庭養犬。這方面天津等城市的做法值得借鑒：天津在相關立法實施9年后，根據行政許可法于2005年及時作了修訂，分重點與一般區域實行差別化管理，剛柔并濟，提升了市民素質，緩解了社會矛盾。

此外，有些法規比較強調行政部門的管理權限，而忽視對公權力的制約和對公民權利的保障。有些法規制度的剛性不足，操作性不強。還有些法規出臺后，沒有抓緊督促政府部門盡快制定與法規配套的規范性文件，以至于難以做到與法規同步實施。凡此種種，都需要我們在今后的工作中努力改進。

從中國特色社會主義法律體系的形成展望地方立法發展趨勢

新民周刊：作為國家立法重要組成部分的地方立法受制于國家立法的進程。如期形成中國特色社會主義法律體系，對地方人大立法工作必將產生怎樣的影響呢？

劉云耕：當前，我們需要對地方立法的發展趨勢作出科學研判。

就立法內容而言，保證國家法律的貫徹實施將成為地方立法的主要工作。一方面，國家法制建設的進程使得地方“先行性立法”的空間呈現逐漸縮小的趨勢。另一方面，隨著我國民主法制建設的日臻完善，有些領域國家法律和行政法規已經有相當明確具體的規定，條文趨向精細化，沒有給地方留下更多立法的空間和余地，對于這些領域地方也就沒有必要再進行立法。相應地，保證國家法律在本行政區域的實施，將成為地方人大的重要任務。

而就立法重心而言，及時修改地方性法規將成為近階段地方立法工作的重點。以上海為例，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我們已經注意到一個顯著趨勢就是新制定的法規數量將減少，而修改、廢止法規的數量將增多。上屆市人大常委會修改的法規數占到這屆立法總量的68％。在本屆立法規劃中，修改法規39件，占本屆立法比達到55.7%。地方立法由過去強調立、改、廢并重，到現在突出對法規的適時修改，反映了我國社會主義法律體系形成以及社會變革的形勢下，對完善已有的法律制度提出了新的要求。

就法規體例而言，“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結構完整的常規形式。隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項目必然會越來越少。今后的地方立法，更多的應當是針對一些具體問題，由系統性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變。換言之，地方立法重在對國家法律、行政法規的“拾遺補缺”。因此，結合本地實際，以解決核心問題為目標，“管用幾條制定幾條”的做法，應該成為今后地方立法的努力方向。

加強和改進地方立法工作的若干思考

新民周刊：中國特色社會主義法律體系形成后不可能是一成不變、一勞永逸的，必將在動態、開放的格局中不斷完善。作為這一體系重要組成部分的地方立法，也必將隨著社會主義民主法制建設的不斷進步而相得益彰、良性互動。對此，您有什么具體的設想？

劉云耕：在新的歷史起點上，我們要高度重視研究并探索地方立法中的理論和實踐問題，汲取世界法律制度文明成果，借鑒兄弟省市立法之長，創立上海制度建設之新，不斷適應國家法律體系形成后對地方立法提出的新要求。主要設想是：

1、建立法規清理長效機制，促進法律體系科學和諧統一。結合上海的實際情況，應當建立地方性法規清理的長效制度：確立每5年定期清理機制，每屆人大常委會任期即將結束時，都要對本屆的立法進行全面評估、清理；一旦有新制定的法律、行政法規出臺，相關的地方性法規都應當依照上位法的規定即時清理；將立法后評估、執法檢查與法規清理三者有機結合起來，將立法后評估、執法檢查中發現的問題及時反饋到立法環節，適時啟動相關法規的立、改、廢程序。

2、切實發揮人大代表在立法中的作用，有效彌補立法在社會利益平衡方面的缺陷。法律是人民意志的集中體現，是立法機關為廣大人民提供的“公共物品”，理應成為最具民意代表性的一項公共事務。因此，立法工作應當采用回應民意型的立法模式。要突出重點，緊緊圍繞本市改革發展穩定的大局，圍繞人民群眾普遍關心的熱點難點問題，特別是將促進人的全面發展、構建社會主義和諧社會以及提高城市管理水平、發展社會主義先進文化等方面迫切需要的項目，列入立法計劃。據初步分析，上海現行有效的法規中，屬于經濟和城市建設等方面的法規有110件，占總數的74%；涉及公共服務和民生保障領域的法規18件，占總數的12%。可見，在社會矛盾凸顯的今天，社會領域立法是地方立法的“短板”，影響了法制在社會建設中的保障作用。我們應當加大向社會領域立法傾斜的力度，進一步提高社會立法在地方立法中的比重，做到經濟立法、社會立法并重，有效彌補立法在社會利益平衡方面的缺陷。

3、充分發揚立法民主，實現人民利益最大化。在推進民主立法方面，應該進一步擴大市民參與途徑和增強立法的公開性；完善各方利益交匯和博弈的機制；探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑，讓更多普通群眾參與立法；對沒有采納的意見，應當及時反饋，避免公眾參與流于形式。在今后地方立法中，還應當進一步體現權力與責任緊密掛鉤、權力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機關在法定權限和法定程序的范圍內正確行使權力；同時要加強法律監督工作，充分發揮人大的法定作用，實現法律效果、政治效果和社會效果三者有機統一。

4、一切從實際出發，增強法規的針對性、實用性和可操作性。特別是在立法技術上，我們一定不能照抄照搬上位法，不要為立法而立法，把真能解決問題的條文淹沒在繁文縟節中。要著眼于解決實際問題，有的放矢，不湊數，要管用。除了必要的銜接外，地方性法規一般不要再重復上位法的規定，實施性的法規草案，根據實際需要和立法目的，應當采取 “一事一法”的體例，有幾條就規定幾條，著重解決問題。

5、進一步發揮人大在立法中的主導作用，避免部門利益傾向。“政府報什么，人大審什么”是地方立法沿襲多年的“慣例”模式。囿于視野所限，許多立法動議缺乏全局觀念和地方特色，染上了照抄立法、重復立法、跟風立法等問題，甚至“激情立法”或“形象立法”都可能發生。因此，人大在地方立法中的主導作用應當體現在立法的前期調研，立法項目的選擇，議案的審議、修改、表決等各個環節，并使其得到切實的落實。同時，還要積極發揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用。上海市人大常委會創立了立法研究所，采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合的方式，通過課題研究的形式發揮研究所的平臺作用，使立法各個方面提前參與，凸顯了人大在立法中的主導作用，這有利于各方利益訴求在立法前期階段就得到有效溝通，消弭分歧。▲