紅十字會的困局

賀莉丹

7月1日深夜，中國紅十字會發布了一份緊急聲明稱：將邀請審計機構對中國商業系統紅十字會（以下簡稱“商紅會”）成立以來的財務收支進行審計，在此之前，暫停商紅會的一切活動。

然而這份姍姍來遲的聲明，并非能讓這個龐大的慈善組織從當下這場嚴重的信任危機中脫身。

如何自證清白？

在此前三天的“內部會議”中，面對寥寥幾家獲準入場的央媒，中國紅十字會的官員態度鮮明地宣讀了一份事先準備好的通報：湖南女孩郭美玲與紅十字會無關；商紅會所組織的各項活動中，也均沒有“郭美美”或“郭美玲”參加；該會副會長郭長江同志既沒有一個名叫“郭美美”的女兒，也沒有佩戴過價值60萬的“百達翡麗”手表；并且，這個龐大的慈善組織不存在貪污腐敗、假公濟私和“小金庫”等問題。

剛滿20歲的郭美玲，最后一次現身在公眾面前，是在6月27日凌晨1點半，身著黑色T恤、紅色短褲出現，壓低鴨舌帽帽檐，將一款紅色名牌包揣在白色塑料袋里，降落在首都機場。無視守候多時的媒體記者與圍觀網友，伊人揚長而去。

這個炫富的年輕女孩，在微博上開了一個“郭美美baby”的賬戶，實名認證為“紅十字商會總經理”，不斷貼出自己與一些奢侈品的合照。而在此前，紅十字會所接受的善款流向一直被認為是公開透明度不夠。

郭美玲鼠標輕輕一點，網民憤慨無邊，輿論質疑排山倒海而來——這個年輕炫富女孩的一身名牌，是否就出自捐贈者的愛心善款？

6月28日，中國紅十字會常務副會長王偉表示，中國紅十字會總會已以郭美美虛構事實、擾亂公共秩序為由向公安機關報案。次日，北京警方向媒體證實，對郭美美事件正式立案，“目前此案屬于治安案件調查范疇”。

然而這無法堵住悠悠眾口。

“紅十字會必須用自己的行動，澄清自己，黑就是黑，白就是白。聲明是沒有用的，唯一的途徑，是來自第三方的嚴肅調查。更關鍵的是，紅十字會必須透明公開，接受公眾的監督。”中國人民大學國際關系學院政治學系張鳴表示。

在他看來，郭美美事件讓人很有想象空間，其背后是主導中國慈善事業的紅十字會。

“紅十字會不能自己站出來說自己沒問題，那是沒用的，這樣干巴巴撇清自己的聲明，無異于火上澆油，沒有任何作用，也沒有信服力。你憑什么自證清白？別人憑什么相信你？”張鳴在接受《新民周刊》記者采訪時表示，郭美美事件表明，中國紅十字會顯然還沒學會如何危機公關，“如果它一直用這種權力機關的臉孔去面對公眾，它也必然會喪失公信力。而一旦公信力沒有了，它的生命也就結束了。”

在張鳴看來，中國紅十字會顯然已經走到一個必須進行改革的關口。

并且，中國紅十字會對郭美美事件的反饋多少顯得慢了一拍，這符合這個龐大的機構留給人們的一貫印象。除反復重申商紅會“不從事商業活動”之外，它聲明“已就此事向公安機關報案”，并表示，“對今后繼續惡意炒作此事件的單位和個人，我會將保留進一步追究其法律責任的權利”，而對其對商紅會監管與管理方面的疏漏，則未提及。

50萬與800萬之爭——缺位的法律監督

1993年中國頒布的《紅十字會法》規定，中國紅十字會是“從事人道主義工作的社會救助團體”。

按照中國紅十字會官員的介紹，截至2010年底，中國紅十字會有31個省（自治區、直轄市）紅十字會和新疆生產建設兵團紅十字會以及鐵路、商業等2334個地級紅十字會、2860個縣級紅十字會、9.5萬個紅十字會基層組織。中國紅十字會總會與省級分會（含行業系統分會）是業務指導關系，各級分會的人、財、物等事宜均由同級黨委（政府）或所屬系統管理。

這個從事人道主義工作的社會救助團體，主要職責是備災救災、衛生救護、衛生關懷及人道救助，而籌資工作則主要通過短信募捐、網上募捐、郵局匯款、銀行轉賬等多種途徑開展。在重大自然災害時進行救災和募款是其主要職責。僅汶川地震和玉樹地震，紅十字會系統所募集的捐款就超過210億元，善款呈現井噴之勢。

“紅十字會系統不歸民政系統管，它是一個獨立的系統，我們叫作‘官辦機構。歷來對這個系統的監管，我們一直是認為有問題的，紅十字會應該是首先需要受到監督的對象，但是它歷來都沒有在監督的范圍之內。到底怎么來監管？我認為，應該是誰任命的，誰考核干部的，誰就應該承擔起監管的職責。”公益泰斗、吳作人國際美術基金會秘書長商玉生在接受《新民周刊》記者采訪時表示。

從性質上看，中國紅十字會應歸于慈善公益組織。但清華大學NGO研究所王名教授就指出，中國各級紅十字會并不同于其他公益組織。《紅十字會法》賦予其獨特的地位，比如免予社會團體登記、工作人員參照公務員管理、享有部分財政撥款等。

從體制上而言，中國紅十字會是屬于社會團體。2000年12月，民政部下發了《關于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》，明確規定三類民間團體免予登記：第一，參加中國人民政治協商會議的人民團體；第二，由國務院機構編制管理機關核定并經國務院批準免予登記的團體，這些團體通常為各種事業單位；第三，機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體。

中國紅十字總會就屬于上述第二種免于在民政部登記的社會團體。

在人事編制上，中組部和人事部曾于1996年聯合發出一份《關于印發中國紅十字會總會機關參照管理的實施方案的通知》，把紅十字會總會的工作人員招聘，納入國家公務員序列，且為副部級單位。

而在多年來，中國紅十字會的機構運作等同于政府機構。目前，中國紅十字總會的機關人員仍屬中央行政事業單位編制，享受財政撥款。

在中國社科院社會政策研究中心副主任楊團教授看來，郭美美事件正是暴露了對于當下中國的社會組織的監管盲點與難度。

楊團以紅十字會系統為例說明，依照現行體制與操作方法，中國紅十字總會建一個行業紅十字會，是不用經過在民政部登記注冊的，只要中國紅十字總會給其出具一個行政批文就可成立，“這種依靠紅十字總會出具行政批文的做法，就是計劃體制的做法，即把行業所設的紅十字會當作是一個政府的準行政組織，因而在今天顯得處處不合拍。”

商紅會也表示要登記成為社團，但十年來一直沒有獨立注冊，不具有獨立法人資格。楊團表示，商紅會有此想法，但還沒去操作成功，這也說明，“沒在民政部門做登記的（社會組織）是絕大多數，做了的是少數”。

而據她所知，已有一些地方的紅十字會探索兩條腿走路的模式，即一方面走行政線路，依然讓政府撥發事業經費；而另一方面它們開始在民政部門登記為社團。

楊團在接受《新民周刊》記者采訪時表示，截至去年年底，在中國民政系統內登記注冊的社團、基金會、民辦非營利這三類非營利組織約為不到50萬家；而目前不在市場體制下的、被排除在法律監管范疇之外的非營利組織已有約800萬家，這些被學者們簡稱為“計劃體制下的社會組織”，實質上是“由計劃體制來給予其合法性的”，其中就涵蓋了紅十字會的各級分會與行業協會，這個系統有其專門的《紅十字會法》，加之中國紅十字總會又是屬于免予登記的社團組織，而它的各級紅十字會都有可能去批其下設的行政性紅會的分會或支會。

“這次的問題就出在這個行政體系上，實際上就是這50萬跟800萬之爭。并且，這800萬家在計劃體制下的、由政府行政命令建立的社會組織體系，是不受監督的。”楊團解釋。

這位原中國慈善總會副秘書長、1999年《公益事業捐贈法》起草參與人憂心忡忡地向本刊記者表示，改革已經走到今天，只有“幾乎算是零頭的”社會組織才是處于法律監管之下的，而上述龐大的社會組織根本就不受法律監督，這恰為郭美美事件折射的重中之重，“這個體制問題可能比腐敗問題更大，因為體制問題里頭會有可能蘊含腐敗”。

呼吁紅十字會透明公益

郭美美事件讓中國紅十字會系統的體制沉疴走到了一個風暴眼。

“郭美美只是一個導火索，反映了民眾對于對中國紅十字會長期以來的官僚化和不透明的憤怒。”中國社會科學院社會問題研究中心主任于建嶸教授在接受《新民周刊》記者采訪時表示。

于建嶸在他的微博上宣稱，“紅十字會的錢，是愛心錢，貪腐一分錢都不原諒”。而他本人對紅十字會的態度是：“一日不改革，一日不公開，一日不捐款。”

并且，在于建嶸看來，中國紅十字會對于商紅會的清理與整頓的表態，顯得被動而滯后，“長期以來，中國紅十字會可以批準行業協會，但是，一旦紅十字會批準成立了一個行業協會，“你就有責任，你就該對它進行監管。現在你批準了商紅會成立，你為何又管不到？這就是推卸責任。”

官辦慈善模式下，其資金運作不透明長期被詬病。今年6月27日，國家審計署公告稱，紅總會本級及所屬單位預算執行中的問題金額219.71萬元；其他方面的問題金額420.33萬元。

在商玉生看來，紅十字會最重要的也最應該做的工作是，告訴捐贈者他們所捐贈善款的流向，“你的這個錢既然是從大眾來的，你就應該向大眾有個交代，即使是政府撥款，政府也要審計，何況是老百姓的善款，更不能隨便用。其實這個事情要做起來，是非常簡單的，就是要進行信息公開透明，接受任何捐款人的監督。復雜在于它亂，有人想吃這碗飯，有人靠它發財，有人借著黑匣子來渾水摸魚，一些圖謀私利之人想開些口子。”

而一個公益機構與商業機構的捆綁，在慈善領域也是必須盡量避免的，“即便像一個基金會，要想成立一個企業機構，也是不能隨便成立的，難道公私不分了？它一方面是公益機構，一方面又進行商業活動？這兩者之間，一定有一些非常嚴格的界限。”商玉生表示。

根據中國《紅十字會法》的規定，紅十字會經費的主要來源包括：紅十字會會員繳納的會費，接受國內外組織和個人捐贈的款物，動產和不動產的收入與“人民政府的撥款”。

據各省關于《紅十字會法》的實施辦法，凡縣級及以上紅十字會，其行政運行費用均列入本級政府財政預算。

國家審計署的公告稱，“中國紅十字會總會為中央財政一級預算單位”。國家審計署負責監督中國紅十字會總會的財務，各地紅十字會的財務也都由同一級的審計部門進行審計，對于境外捐贈的款物還要接受國際紅十字組織的監督、審計。而據《紅十字會法》，紅十字會經費的來源和使用情況每年要向紅十字會理事會報告，同時接受人民政府的檢查監督。

清華大學創新與社會責任研究中心主任鄧國勝對此表示，由此規定可見，紅十字會的財務監督與普通基金會組織完全不同，但中國紅十字會是一個人道援助機構，同時應該接受社會道德約束和民眾監督。

在商紅會與紅總會的財務關系上，也有相關規定，根據《中國紅十字會會費管理辦法》第十一條規定，省級紅十字會應將收繳會費的30%逐級繳納上一級紅十字會，70%留本級紅十字會。全國性行業建立的行業紅十字會，比照省級紅十字會的比例和做法，向總會繳納會費。

于建嶸告訴本刊記者，至少目前有三件事是中國紅十字會可以做到的，“第一，對它批準的所有行業協會進行清理；第二，對于其所有進行利益輸出、利用紅十字會牟利的人進行處理，將他們驅逐出紅十字會；第三，公布紅十字會的所有捐款的信息。”

歸根到底，“中國紅十字會還是要獲得老百姓的認同。”這位湘音濃重的學者表示。

據中國紅十字會新聞發言人、該會秘書長王汝鵬介紹，紅十字會研發的公開透明的捐款管理信息網絡平臺7月就將上線，首先公布青海玉樹捐款的來源、去向等所有信息，供公眾查詢，此后陸續將捐款信息放上平臺。

“郭美美雖然客觀上損害了紅會的聲譽，引起了公眾的質疑和不滿，但通過郭美美事件，反映了紅會在監管上的問題，和公益項目市場化運作中公司利益歸屬問題，我們要跳出郭美美事件，來看如何解決好這兩個問題。”王汝鵬也表示。

在5月底的無錫，一場中華慈善百人論壇引起關注，這場有多位慈善公益人士參與的論壇，達成的共識是，“以透明度提升公信力”，并提倡，“公益行業建立自律聯盟，完善自律機制”。

“公益透明化并不是告訴捐款人，我不用你的錢發工資，而是告訴每個捐款人你的錢去了哪里，做了什么。”在那次論壇上，北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍如此表示。

改革一個封閉的體制，需要從多個角度著力。捐款人對于自己知情權的維護，必定是推動包括中國紅十字會在內的慈善公益組織透明化的另一股強大外力。這正是從郭美美事件中，我們看到的積極一面。