大城市戶籍改革緣何裹足不前?

陸銘

當前，中央高層已經下決心推進戶籍制度改革。一直存在一些認識誤區，比如有人認為，應該限制大城市的規模，而這落實到政策上，就是將放開中小城鎮的戶籍作為改革的方向，而對于大城市，則以承載力有限為由限制其人口規模的增長，而限制的手段主要就是戶籍制度。

在大城市發展問題上，很多政策都是基于根深蒂固的錯誤認識，與科學研究（特別是基于數據分析的研究）的結論不符。人們總認為中國的大城市太大了，事實上，中國的大城市從總體上來說人口密度低于世界上的其他主要國際大都市，而且與全國的總人口規模相比，中國的大城市數量偏少。人們總認為大城市的發展會帶來擁擠和污染問題，其實，只要管理得當，反而是大城市才可能發展大規模的地鐵和公交系統，也更能夠發展服務業。與人為地發展小城鎮相比，大城市更有利于從總體上減少人口的占地和排污，也更有利于實現教育、醫療等公共事業的規模經濟。人們總認為大城市人多了，將增加失業和貧困，而研究的發現卻是，大城市更能夠創造就業和提高收入。人們總認為大城市發展只需要高技能勞動者，而不需要低技能勞動者，恰恰相反，大城市的消費型服務業需要大量低技能勞動者，這既有利于提升大城市的總體生活質量，也有利于提高相關從業人員的收入。研究發現，低技能勞動者在大城市獲得的收入提升幅度要大于高技能勞動者，因此，如果人為地限制低技能勞動者進入大城市，不僅不利于實現公平，而且還會損失效率。

正確的認識未能用于指導實踐，一個重要的原因是局部利益與全局利益的矛盾。在大城市，戶籍身份是與教育、社保等一系列福利掛鉤在一起的，大城市的人總認為通過戶籍制度可以保護自己的利益，其實卻未見得。

中國的大城市不可能將自己的邊界封閉起來。無論怎么控制，人口總量仍然會上升。結果，無戶籍的常住人口越來越多。與本地戶籍人口相比，外來人口收入更低，就業更不穩定，生活滿意度更低，對社會、鄰居和政府的信任度較低，而且還聚居在一起，這將給城市的公共治理帶來巨大的成本。人們總是習慣性地認為，如此大規模的外來常住人口在城市里造成了很多社會問題。其實，城市化本身如果不帶有福利待遇方面的身份差異，就不會有這么多問題。與其將社會資源用于控制人口，并且造成社會分割和相應的矛盾，再來花資源緩解社會矛盾，還不如從源頭上來促進有無戶籍的人群在就業、社會保障和公共服務等各方面的均等化。

當前中國正處于經濟快速發展期和快速的城市化階段，同時，在經濟結構中，服務業的比重日益提高，這時，大城市的優勢將越來越明顯，人口增長得快并不值得驚訝。總體上來說，對于大城市的人口擴張，應采取疏導政策。一方面，在城市內部，應逐步降低外來人口的落戶門檻，特別是不應在落戶標準中設置技能標準，而應主要以生活的年限、就業、繳納社會保障和誠信記錄等為標準。另一方面，要在地區間實施公共服務均等化的政策，減少僅僅為了大城市公共服務而進行的移民，否則，這部分移民會抬高大城市房價，限制那些為了更高收入和更好工作而遷移的人口，不利于大城市的持續發展。

為了持續地提升城市生活質量，應將人力和物力用在改善交通與環境，以及促進社會和諧，而不是簡單地控制人口來回避問題。對于城市人口規模，最佳的控制機制恰恰是在城市規模擴張過程中推高的城市生活成本。世界上的其他地方，比如日本的東京，也曾經認為城市太大了，于是以行政力量來限制城市發展，但結果是城市的競爭力受到嚴重的影響，甚至降低了大城市對整個國家經濟的帶動力。這樣的行政控制政策最終只能以放棄而收場。

中國當前的政策是在刻意地壓低城市化的速度，特別是仍在控制大城市的人口擴張。實際上，中國的城市化進程已經嚴重滯后于工業化進程，大城市數量偏少，規模偏小，這些欠賬如果不及時補上，將不利于經濟持續增長和社會和諧發展。中國要控制的是那種沒有人口和就業增長的城市土地面積的擴張，減少地方政府對于土地財政的依賴。這種問題主要發生在中、西部。而在發達的東部，城市將繼續擴張。以為通過強化戶籍制度就能控制大城市的人口總量，就能限制城市面積擴張，都是不現實的。

（作者為復旦大學和浙江大學經濟學院教授）▲