省級(jí)政府有多透明?

鄧淑蓮

財(cái)政公開透明是良好政府的重要標(biāo)志。2008年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)信息公開條例》，這標(biāo)志著中國(guó)財(cái)政信息公開的大幕已正式拉開。為了解和推動(dòng)我國(guó)財(cái)政透明度進(jìn)程，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)透明度課題組自2008年開始對(duì)我國(guó)大陸31個(gè)省市自治區(qū)的財(cái)政公開透明情況進(jìn)行年度跟蹤調(diào)查評(píng)估，迄今已發(fā)表了三部年度調(diào)查評(píng)估報(bào)告。

從三年調(diào)查評(píng)估的情況看，我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度呈現(xiàn)以下特征：

盡管有所進(jìn)步，但省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)步較小。反映在指數(shù)上，百分制下， 2009年以來(lái)的三年中，省級(jí)政府財(cái)政透明度得分僅為21.71分、21.87分和23.14分。我們編制的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)較低，如果各省稍作努力，就會(huì)在透明度指數(shù)上有顯著進(jìn)步，考慮到這一事實(shí)，各省市在財(cái)政透明度方面的努力顯然不足。

各省財(cái)政透明度年度排名變化很大。原來(lái)名列前茅的省份可能會(huì)一落千丈，以福建為例，在2009與2010年評(píng)估中均名列第一名，財(cái)政透明度得分遠(yuǎn)高于第二名（2009年高于第二名339分，2010年高于第二名248分），可謂遙遙領(lǐng)先。但“福建現(xiàn)象”很快一去不復(fù)返，到2011年，福建的財(cái)政透明度排名大幅度下滑，跌至第22名。相反，在2009年的財(cái)政透明度排名中僅列第15位的新疆，盡管在2010年繼續(xù)下跌到第29名，處于墊底狀態(tài)，但2011年卻位居省級(jí)財(cái)政透明度排行榜的第一名。這種情況說(shuō)明，各方的推動(dòng)（包括對(duì)省級(jí)財(cái)政透明度所作的調(diào)查和評(píng)估）已對(duì)某些省級(jí)財(cái)政信息的公開起到了一定的推動(dòng)作用。同時(shí)也表明，財(cái)政透明度在中國(guó)沒(méi)有技術(shù)性障礙，關(guān)鍵在于主政者的態(tài)度、決心和施政理念。

“福建現(xiàn)象”的消失使得各省財(cái)政透明度的得分差異縮小。在財(cái)政透明度上，各省顯然產(chǎn)生了“隨大流”的趨同傾向。這種傾向在指數(shù)上有強(qiáng)烈的體現(xiàn)。

比較三年來(lái)的數(shù)據(jù)，我們還發(fā)現(xiàn)，不同項(xiàng)目信息公開的程度差異很大。我們分別設(shè)計(jì)了總分類項(xiàng)目、部門預(yù)算項(xiàng)目、單位預(yù)算項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、政府基金收入項(xiàng)目和政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目六大類調(diào)查內(nèi)容。評(píng)估結(jié)果顯示，部門預(yù)算信息公開程度較好，總分類項(xiàng)目次之，政府基金收入得分位居第三；轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目信息公開很差，百分制下平均得分僅為8.4分；而政府資產(chǎn)負(fù)債一項(xiàng)，得分僅為0.11分，幾乎等于0；單位預(yù)算項(xiàng)目信息則沒(méi)有任何公開。

這里可以看出中國(guó)政府財(cái)政支出的特點(diǎn)所在：透明度程度稍高的是那些大類的、籠統(tǒng)的以及預(yù)算管理較好的項(xiàng)目，越是沒(méi)有納入預(yù)算管理或?qū)儆陬A(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)的項(xiàng)目，越是反映政府財(cái)政活動(dòng)細(xì)節(jié)的項(xiàng)目，公開程度越差。

省是中國(guó)行政區(qū)劃中僅次于中央政府的政府機(jī)構(gòu)。省級(jí)財(cái)政透明度能夠充分反映中國(guó)高級(jí)官員對(duì)財(cái)政透明和信息公開問(wèn)題的看法，而省級(jí)政府的施政理念，對(duì)中國(guó)數(shù)以千計(jì)的低層級(jí)政府有示范作用。從我們的調(diào)查來(lái)看，中國(guó)省級(jí)政府在財(cái)政透明和信息公開問(wèn)題上，其態(tài)度、理念、應(yīng)對(duì)方式有驚人的相似。盡管中國(guó)幅員遼闊，地域特征明顯，省級(jí)政府眾多，各地發(fā)展不平衡，但從我們的調(diào)查和評(píng)估結(jié)果上看，在公布和不公布哪些財(cái)政信息上，31個(gè)省市自治區(qū)呈現(xiàn)出高度一致的態(tài)勢(shì)——在某些項(xiàng)目上，幾乎每個(gè)省都公布了信息，甚至是完整的信息，而在另一些項(xiàng)目上，則幾乎沒(méi)有政府公布任何信息。如同一只看不見的手指揮著所有省級(jí)政府的行動(dòng)。

自2010年起，我們開始一項(xiàng)新的對(duì)省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度的調(diào)查評(píng)估項(xiàng)目。評(píng)估結(jié)果表明， 2011年，341個(gè)單位的百分制平均得分為2.98分，不足3分，且低于2010年的3.2分，下降的幅度為7％。我們的結(jié)論是，省級(jí)行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度處于極低水平，且2011年較2010年評(píng)分仍在下降。

監(jiān)督本級(jí)政府財(cái)政收支信息，是各級(jí)人大的職責(zé)所在。為了解省級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府財(cái)政信息的知情狀況，2011年我們新增了對(duì)省級(jí)人大財(cái)政知情度的調(diào)查評(píng)估內(nèi)容。三年來(lái)我們對(duì)31省級(jí)人大進(jìn)行了三次信息申請(qǐng)和一次電話調(diào)查，但每次最多只有兩個(gè)省級(jí)的人大對(duì)調(diào)查進(jìn)行回應(yīng)。人大作為代人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu)，理應(yīng)比政府對(duì)財(cái)政信息公開的態(tài)度更熱情，行動(dòng)更積極，但事實(shí)卻相反。這一現(xiàn)象非常耐人尋味。

我們期待各級(jí)政府以及所有使用公共資金和公共資源的單位，都能進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政信息公開，向著透明政府的建設(shè)目標(biāo)邁進(jìn)。（作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授、《中國(guó)財(cái)政透明度2011》報(bào)告負(fù)責(zé)人）▲