在復雜的環境中決策——讀《抉擇時刻》

◎ 丁元竹

作者系國家行政學院決策咨詢部副主任

真正的決策共同體一定是一個密切合作的群體

在這里我沒有使用“智庫”這個概念，因為“智庫”只是決策共同體的一部分，從布什的敘述中，我看到決策的制定需要由多方面組成的決策共同體。

近年來，熱衷預測中國未來的人越來越多。其實，20世紀末這種預測也不少。中國30多年的改革開放發展以及國際格局的重大變化，使得中國處在一個新的位置之上。一方面，中國經濟的快速發展和其在國際經濟社會領域的重要作用，使得人們對中國刮目相看，大唱贊歌；另一方面，中國環境資源人口的巨大壓力、經濟發展方式的粗放性、地區城鄉和群體之間的巨大社會差距，以及社會矛盾和問題凸現，使得一些人唱衰中國。

這些都不會影響中國正在走自己的道路。中國在走向強國富民的現代化道路上逐步知道了“中國的特色”，這個特色形成于中國固有的歷史文化、政治、時代等特征，從而也就知道了“是什么”和“為什么”。半個多世紀以來，中國人民借鑒發達國家的經驗，結合中國特色，走出了一條自己的道路。盡管如此，中國依然要學習和借鑒世界上其他國家和地區的經驗，也要總結自己發展的經驗，還要不斷創新。中國地區之間也可以互相借鑒。一個民族要始終走在時代的前列，探索永無止境，創新也永無止境。在經歷國際金融危機沖擊之后，整個世界格局發生了根本變化，歷史處在新的十字路口，中國處在新的發展階段上，創新已經擺在了中國決策共同體面前。

在這樣一個發展的關鍵時期，決策共同體不僅要有國際視野，更要有歷史視野。1929年發生的國際經濟危機在經過短暫恢復之后，不到一年又陷入了低潮，反反復復。2009年底和2010年初，有人預料國際金融危機已經過去，經濟復蘇就在眼前。2011年以來，隨著美國國債危機和歐洲債務危機，全球經濟又進入變動不定之中。成熟的社會和成熟的政策不能沒有歷史感。決策只有建立在歷史基礎上，才會厚重。通過有全局性的歷史視野把握中國發展的歷史階段性特征，根據這樣一個歷史階段性特征來制定政策，這一點在當前比任何歷史時期都顯得重要。中國決不能因為自己已經取得的經濟成就而固步自封，中國的創新必須借鑒各國的經驗與教訓，必須吸收各國專家參與中國發展問題的研究中去。更大包容性是中國發展的重要選擇。

中國幅員遼闊，各地發展不平衡，對于在一些地區是問題的問題，在另外一些地區可能已經不是問題，甚至有現成的答案。尋找解決問題的方略是復雜和艱難的。“描繪天堂比指明通往天堂的路容易得多，只描繪了天堂而沒有考慮指明道路的人其實沒有做出任何有益的事情”。（（美）彼特·伯恩斯坦：《繁榮的代價》，中國人民大學出版社，2010年版，第15頁）“是什么”和“為什么”是學術研究之要義，“怎么辦”是智庫研究工作的核心和重點。二者分野于此。不知道“是什么”和“為什么”是很難提出解決問題之道的，但知道了“是什么”和“為什么”，也未必能夠道出“怎么辦”。“怎么辦”涉及對政策的把握和理解，還需要對現代政策機制熟悉。智庫可以自己去探索“是什么”和“為什么”，也可以通過學者們的學術研究直接獲得答案。現代社會中，最好的方式是合作。真正的智庫一定是一個密切合作的群體。

中國宏觀決策的困難來自其地域的遼闊、復雜的地理環境和發展的不平衡。在談到中國古代歷史上的決策時，歷史學家黃仁宇說，“由于缺乏所謂的技術精細化，中國的官僚政府通常表現得廣度有余而深入不足，這一點給人留下的印象很深刻”。（黃仁宇：《現代中國的歷程》，中華書局，2011年，第8頁）他是在這樣一個背景下說這番話的，中國的地理環境決定了中國傳統的治理必須實行中央集權體制，而這種中央集權體制由于不能對基層實行精細化的管治，在基層就衍生出了倫理制度，也就是高層的完善集權體制和基層完善的倫理規范，也就造成了歷史學家吳晗和社會學家費孝通所謂的以“皇權與紳權”為主線的社會治理結構。新的歷史條件下，市場經濟體制初步確立，與市場經濟體制相適應的社會體制也在不斷完善，從改革開放初期國有企業和集體企業占絕對比例，到目前的非公經濟占國民經濟的半壁江山和就業人數達到75%，從改革開放初期的數萬家社會組織，到目前擁有數百萬家社會組織，表明中國傳統的經濟結構和社會結構都發生了根本性變化。這都是決策必須考慮的因素。正如我們已經談到的，中國太大，發展極其不平衡，在一些地方是問題的問題，在另外一些地方卻不是問題，或者說已經解決了，也有經驗。別的地區可以借鑒，學者可以總結，提煉出理論和政策，供別的地區學習和參考，也可以提升為新的理論，即有中國特色的理論。

任何時候都不要忽視國際經驗的啟迪意義。針對中國面臨的問題，看看國際上主要國家在這方面如何做的是會有啟發的。國際經驗可以提供分析問題的視角和思考問題的思路。一些國家和地區的歷史、文化、經濟各有自己的特點。在對它們的情況有了基本了解之后，對我國現階段的一些問題的思路也就比較開闊了。當然，研究和借鑒國際經驗一定不要離開被研究國家與中國的歷史發展階段，即便是考慮了歷史發展階段，也還要考慮為什么這些國家在這樣一個歷史階段采取了這樣的措施和政策。很多研究離開了歷史的階段性進行比較，得出的結論往往會混淆視聽。另外，經驗告訴我們，一定要研究發達國家經驗和教訓。即便是發達國家也不都是成功的經驗，也有失敗的教訓，也有不成功的范例。要擺脫那種“凡是外國的都是先進或好的”理念。同樣，因為國際金融危機全盤否定國際經驗也不是科學的態度。創新的任務已經擺在了中國人面前，這是一項更具有挑戰性的工作。

中國正站在新的歷史起點上探索一些全局性根本性問題，這些問題是自身發展繞不過去的，也是國際發展中需要解決的，諸如金融體制、稅收結構、收入分配，等等。中國一旦走在世界前列，領跑世界，就必須提高對失敗的容忍度，在這點上，需要解放思想。新時期的思想解放就是要從傳統的簡單模仿思維路徑中走出來，去學習駕馭新形勢。

發展是沿著多個路徑進行的，有的是在理論創新基礎上，把理論應用于實踐，取得突破。有的是通過實踐實現自身的創新。中國當前這個階段所遇到的問題，許多是前沿性的，沒有理論和經驗可循，實務者自己在摸索，研究者要跟進，否則就會落伍。中國的市場經濟體制是在各地實踐基礎上逐步成熟的。眼下各地正在進行的社會性試驗，諸如社區建設、社會建設等方面的實踐探索，可能預示著中國社會體制改革會在經歷一段時間的摸索之后，會有一個巨大的突破，就像市場經濟體制改革一樣。

最后還是想說說智庫問題。盡管人們對于智庫的作用還心存疑慮，中國還是需要發展自己的決策咨詢機構——智庫。在國際上，智庫（think tank）又叫做政策研究機構，它主持、倡導一些領域的研究，包括社會政策、政治戰略、經濟、科學或技術問題，產業和商業政策，或軍事咨詢。在加拿大和美國，許多智庫屬于非營利組織，有免稅地位。也有一些智庫由政府、組織或企業資助，它們從咨詢或項目研究中獲得收入。不同的社會中，智庫的功能是不一樣的，并隨著現代社會的發展而發展變化。截止到2009年，世界上有5465家智庫，其中1777家在美國，355家在華盛頓。全球化導致智庫跨越國界，在世界各地布點并開展研究。當前也許中國比任何時候需要更多的智庫參與決策研究。（下）