促進城鄉統籌發展的財稅政策取向——以杭州市為例

陳嬌暖

（杭州市財政局，浙江 310009）

一、城鄉統籌發展的內涵及重要意義

統籌城鄉發展是黨十六大提出的一項重大戰略任務，是破解“三農”難題，全面建設小康社會所做出的重大戰略決策。城鄉統籌體現到具體的戰略操作層面，即是堅持“以工促農、以城帶鄉”方針。一是按照“多予”的原則，加大公共財政的力度，使國民收入和社會資源的分配向“三農”傾斜，讓公共服務更多地深入農村、惠及農民，由此突破農村經濟發展的資源瓶頸；二是進一步調動包括城市、農村在內的一切社會力量的積極性，引導非農產業和城市反哺農業和農村，充分利用城市經濟和非農產業帶動農村經濟的發展，增強城市對農村的輻射和帶動作用，促進城鄉協調發展、共同繁榮。

大力推進城鄉統籌發展、建設社會主義新農村是黨中央在正確把握新階段農業農村發展的新趨勢、新矛盾、新挑戰的基礎上提出的，是解決“三農”問題的治本之策，是全面推進農村小康社會的內在要求。城鄉區域發展不平衡、城鄉二元結構的現狀客觀上需要進一步加大統籌城鄉發展力度，通過體制的改革、機制的創新、政策的引導，扭轉城鄉差距、工農差距、地區差距的擴大趨勢，打破舊有的城鄉二元結構，形成農業與工業相互聯動、城市與農村相互促進的發展格局，帶動農村經濟發展、農民收入增長、農村消費水平提高，進而實現城鄉一體化發展。

二、杭州市城鄉統籌發展現狀

“十一五”期間，杭州市認真貫徹中央和省委的決策部署，全面貫徹落實科學發展觀，把城鄉統籌作為新農村建設的核心機制和根本途徑，加快推進社會主義新農村建設，農村改革和發展取得了顯著成效。一是農業產業轉型升級、綜合生產力快速增強，據統計，全市農林牧漁業總產值288.84億元，按全市農業人口計算，人均達到37619元；二是農村面貌發生了顯著變化、人居環境明顯改善，農村安全飲用水人口累計已達165.04萬人，農村衛生廁所普及率99.4%，行政村等級公路通村率、通村公路路面硬化率均達100%，鄉鎮日用消費品連鎖超市、行政村日用消費品村級連鎖便利店覆蓋率達100%；三是農村公共服務體系逐步健全、民生條件不斷改善，建成農村衛生服務機構1900個，覆蓋率達90%，建成村（社區）文化活動室2025個，廣播電視“村村通”、有線廣播“村村響”行政村覆蓋率100%，農村義務教育學雜費全免；四是農民收入持續增長、生活品質不斷提高，到2009年底，全市農民人均純收入連續6年保持了在高基數上的兩位數增長，達到11822元，與“十五”末相比，年均增長11.5%，平均每年增加1000元以上。

但在推進新農村建設的過程中也面臨不少困難和挑戰。東快西慢、東強西弱，城鄉區域發展不平衡，仍是杭州市農業農村發展中的突出問題。以城鄉居民收入為例，據統計，“十一五”期間，城鄉居民收入比保持在 1∶2.23—1∶2.27 之間，2006 年收入差距突破萬元達到10512元，2007年為12140元、2008年為13412元、2009年增加到15042元，每年的差距增加值都超過1000元，城鄉居民收入的差距日益加大。從農村居民之間的收入看，東強西弱的態勢在也在進一步蔓延。2009年，主城區及蕭山、余杭農民人均收入15478元，五縣（市）平均9677.6元，最低的淳安縣只有6511元，城區和縣市農民收入差異達到5800元。城鄉區域發展不平衡的矛盾亟需依靠長效的城鄉統籌機制來解決。

三、杭州市財政支持城鄉統籌發展現狀分析

近年來，杭州市按照基本公共服務均等化的要求，切實把“三農”工作放到重中之重的位置，進一步提升公共財政管理能力，不斷調整和完善強農惠農政策，加強財政資金管理，加大對“三農”的投入力度，形成了科學發展興“三農”、全面建設新農村的良好氛圍。特別是加大了對五縣（市）農業農村的投入，實現公共財政逐步向西部地區傾斜。據統計，“十一五”期間杭州市本級財政累計投入城鄉統籌發展資金達35.01億元（如表1所示），其中用于五縣（市）農業農村的投入達19.36億，有效地促進了當地新農村建設的發展。

實踐證明，通過政府引導、財政投入的支農模式能夠有的放矢抓好新農村建設的重點，集中財力辦大事，從而起到“四兩撥千斤”的引領作用。但隨著新農村建設工程的日益擴大和蓬勃發展，這種單一的支農模式已不適應當前的需求，在推進的過程中，其存在的一些制約因素也逐漸凸顯，最終暴露出了財政支農模式的短板所在。與此同時，近年來，一股新興的社會支農力量正在異軍突起，他們在新農村建設過程中起到了積極的作用，取得了較好的社會反響和成效。支農模式正在逐步朝多元化發展，這也將成為未來支農的大方向，城鄉統籌的重要抓手。

1.市本級財政投入增長的局限性。新農村建設是龐大的系統工程，資金與各種資源的需求是巨大而長期的。以財政投入為主體的支農模式，有效地促進了當地新農村建設的發展，但相對于新農村建設巨大的資金需求，財政投入的壓力在遞增。如表1所示，2006年—2010年，盡管我市的城鄉統籌資金規模每年都在逐步增加，并保持了較高的增長率，但這種增長率不是無限制的，是存在瓶頸效應的。從表1中增長率一欄可以看出，隨著市本級地方財政支出規模的日益增長，投入增長率逐漸呈現下降態勢。同時，城鄉統籌資金占市本級地方財政支出的比重也在低位徘徊，每年增長的幅度有限。

2.“省管縣”財政體制制約。目前，浙江省實行的是“省管縣”的財政體制，杭州市本級與縣級不存在財政結算關系，市本級財政的收入來源不包括縣級財政，這一現狀客觀上要求市本級財政的財力支持重點應當在市本級。近幾年，市本級財政對縣（市）的新農村建設雖已有大幅度的投入，但在現有的財政收支不對等的情況下，用市本級的財政收入來彌補五縣（市）的新農村建設需求，財力畢竟有限。因此，在現有的財政收支框架下，市本級財政對縣（市）新農村建設難以進一步提升統籌和協調功能。

3.社會資源投入新農村建設潛力無限。近年來，杭州市在引導社會資源投入新農村建設方面進行了積極的探索，如推出的“聯鄉結村”政策，已取得了可喜的成效，從2007年至2010年上半年，共建集團和企業累計到位結對資金9.55億元，共建項目8324個，項目總投資51.07億元。“聯鄉結村”是一個創舉，為新農村建設開辟了一個嶄新的支持渠道，但與杭州市工業發展巨大的效益相比，企業支持新農村建設的積極性尚未完全調動起來。今年的中央一號文件提出了“企業通過公益性社會團體、縣級以上人民政府及其部門或者設立專項的農村公益基金會，用于建設農村公益事業項目的捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分準予在計算企業所得稅前扣除”，為社會力量廣泛參與新農村建設提供了契機和可能，使得社會力量支持新農村建設大有文章可做。可以預見，社會資源將是城鄉統籌發展中除財政投入以外一個積極的資金來源。

四、支持城鄉統籌的財稅政策機制構建

統籌城鄉發展是全社會的長期共同責任。政府在加大財政政策引導的同時，也要為統籌城鄉發展創造一個良好的稅收環境，通過公益金投入機制引導社會力量特別是企業的積極參與。只有全社會動員起來，共同為統籌城鄉發展貢獻力量，“三農”問題才能得到徹底解決。

（一）財政引導機制

1.鞏固現有的資金渠道，確保每項資金渠道來源充足。目前，杭州市涉及城鄉統籌發展資金來源主要有：財政預算內“農林水事務”資金、造地改田資金、農業土地開發資金、耕地開墾費、水利建設資金、新增建設用地有償使用費等，這些資金都應明確主要用于新農村建設。財政部門除了按照相關政策要求穩定現有的資金渠道、加大財政投入外，更應切實加大財政支出結構的調整力度，逐步提高城鄉統籌資金支出占地方財政支出的比重，以凸顯城鄉統籌發展的重要地位。

2.開辟新的支出渠道，以滿足新農村建設資金的需求。（1）加大土地出讓金對城鄉統籌發展的投入。目前，土地出讓金主要用于城市基礎設施建設，而對農業、農村的投入明顯不足。（2）建立區縣對口協作機制。從援疆、援川等對口援建工作的經驗看，加大區縣的對口協作將是一項雙贏機制。主城區各類資源特別是土地資源緊缺，制約了發展空間，產業鏈組織難以在有限空間內施展，影響了發展后勁。而依托區縣協作工作載體，能夠加快城區和縣市之間的協作與發展，一方面城區可以依托縣（市）的資源實現產業鏈的延伸，根據自身實際向五縣（市）拓展業務，尋找新“藍海”，從而讓更多的生產要素流向農村，促進工業、現代服務業的城鄉統籌；另一方面縣（市）可以依托城區在產業、資金、市場、科技、人才、信息等方面的優勢，借力發展。因此，區縣對口協作機制將是開拓城鄉統籌資金籌資渠道的另一重要抓手，可由城區拿出地方財政收入的一定比例用于支持對口縣（市）的新農村建設，實現合作共贏。（3）增加城市維護建設稅對城鄉統籌發展的投入。城市維護建設稅的一部分來源于農業企業，而最終大部分稅款用于了城市建設，將農村的資源用于城市的發展建設，這顯然違背了工業反哺農業、城市反哺農村的要求。因此，為符合新時期的發展要求，建議將城市維護建設稅中來源于農業的部分用于農村基礎設施建設。同時，為名符其實，應當積極建言將城市維護建設稅改為城鄉維護建設稅。城鄉維護建設稅可成為城鄉統籌發展的一個重要資金來源。

3.建立政企合作機制。通過政策引導，激發市場投資活力，進一步放寬市場準入，建立良性的政企合作機制。今年市人大政府工作報告提出了推動城鎮化發展的新戰略和新路線，中心鎮的建設為企業參與城鄉統籌發展建設提供了操作平臺。中心鎮的發展，必將聯動農村小城鎮群經濟的進步，進而帶動新農村建設的發展。建立多元化、多渠道的中心鎮建設投資體制，堅持“誰投資、誰受益”的原則，吸引民間資金參與中心鎮建設，促進中心鎮盡快形成規模以帶動周邊小城鎮的發展。通過“政府引導、財團支持、企業跟進、銀行配合”集團式推進方式讓企業充分參與到中心鎮建設。建立由財團、企業和銀行共同出資組成的中心鎮投資公司，采用金融信貸、企業投資相結合的市場化運行模式投資于中心鎮開發項目。財政要發揮積極的引導作用，出臺一系列的優惠政策吸引企業加入中心鎮建設，如出臺優惠的財政補助政策，對參與中心鎮建設的企業優先立項補助或獎勵、優先享受相關的產業扶持政策等，對中心鎮建設項目實行貼息補助等。

（二）稅收引導機制

1.對現行的農村稅收優惠政策進行全面梳理。稅務部門應從推進新農村建設的需要出發，以城鄉統籌發展戰略為指導，統一梳理與各項農村政策相聯系、相配套的涉農稅收優惠體系，做到既全面又具體，既系統又便于操作。

2.建言調整現行的涉農稅收政策。（1）出臺完善一系列支持農業農村發展的稅收政策，向“三農”傾斜。（2）建立城鄉互動的稅收優惠制度，鼓勵城鄉之間人才、資金的交流與互動。通過多種渠道的稅收優惠政策一方面解決城市某些行業的勞動力緊缺問題，另一方面通過城市的帶動進一步活躍城鄉經濟，促進了新農村的建設和發展。

3.貫徹落實稅收優惠政策。稅務部門要積極主動地做好稅收優惠政策的宣傳和輔導工作。暢通宣傳渠道，把各項支農、惠農、涉農稅收政策，通過新聞媒體、網絡信息、農民培訓、編制宣傳手冊等形式，及時將政策送到鄉鎮、農戶家中，進一步提高稅收政策透明度，幫助農民吃透政策、用好優惠，讓稅收政策做到家喻戶曉。另一方面，稅務部門要全面落實各項涉農優惠政策，積極支持農業農村發展。同時，加強對當前農村稅收優惠政策措施落實情況的調查研究和監督檢查，針對農村稅收政策實施過程中的新情況、新問題，及時研究稅收服務的改進、跟進措施，確保各項政策措施落實到位，促進城鄉統籌發展。

（三）農村公益金投入機制

今年中央一號文件的出臺為農村公益金的設立提供了契機。設立農村公益金的主要目的是集聚企業捐贈資金，集中財力辦大事，投向社會重點關注的農村社會公益項目建設。目前，全國尚沒有設立農村公益金的先例，相關的財稅支持舉措均有待推進。

1.出臺財政政策引導企業捐贈。財政部門要積極探索出臺引導企業投入農村公益金的有關財政支持政策，進一步調動企業捐贈的積極性。一是對捐贈企業給予資金、項目的優先支持；二是對捐贈企業的涉農項目進行額外補助；三是對捐贈企業申報財政支農項目從高補助。按照捐贈額大小財政補助比例相應上浮一定幅度，對于捐贈記錄良好的企業在申報財政支農項目時可按資助上限補助。

2.完善稅費政策引導企業捐贈。稅務部門應進一步整合梳理現有的稅費政策，在稅費減免權限的范圍內給予捐贈企業最大的減免幅度。同時，進一步建言出臺針對企業捐贈農村公益金的一系列稅收政策，如進一步加大農村公益金捐贈的稅前扣除力度，對捐贈額達到企業利潤總額一定比例的企業實行一定程度的稅收優惠政策等。

3.擴大農村公益金影響力。通過網絡、報刊、電視、電臺等多種媒介進行廣泛宣傳，對捐贈企業進行不定期的宣傳報道，擴大這些企業的社會影響力，進而起到良好的帶動作用。通過宣傳報道激發企業家的社會責任感，營造“捐贈農村公益金，建設社會主義新農村”的輿論氛圍。同時，為進一步擴大影響力，可建立企業社會責任檔案，將企業捐贈農村公益金的情況納入企業等級評價體系，通過這一方式增強農村公益金的吸引力。

4.健全農村公益金管理機制。（1）設立專門管理機構。農村公益金設立初期，可由農口相關部門、財稅局及捐贈企業代表等組成農村公益金管理小組，負責對農村公益金的日常運作進行管理。從長遠來看，農村公益金應由獨立的非政府機構運作，可成立農村公益金使用管理機構，在組成人員上可邀請公益事業領域的專家、捐贈企業代表、已退休的政府部門代表等。公益金使用和管理機構負責農村公益金的具體使用和管理。政府部門對農村公益金的使用和管理情況進行定期、不定期的審計檢查，實現農村公益金執行權和監督權的分立。（2）界定農村公益金使用范圍。農村公益金要實行專戶管理，專款專用，主要用于農村公益項目的建設，包括農業設施、水利建設、農村社區、醫療衛生、文體設施等當前受社會重點關注、廣大農民急需的農村社會公益項目的建設和維修。（3）建立多元化的監督機制。為進一步加強農村公益金管理，在借助審計部門等專業力量的同時，還應發揮公眾的監督作用。要積極推行項目資金公示制度，定期公開農村公益項目、公益金的運作情況，實現信息公開與財務透明。同時開辟暢通的群眾反饋渠道，吸收群眾的集體智慧。通過調動社會的監督力量，確保農村公益金資金使用的透明化、公益項目的質量化。