一場可控的基層民主改革

王春

毛澤東曾經說過：“人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力。”成都在推動城鄉統籌的關鍵環節——農村產權制度改革時，實行“還權賦能，農民自主”的方略，把黨的領導和農民的民主智慧有效地結合起來，從而使這場充滿現代民本語境的改革變得順暢而可控。

“成都的統籌城鄉改革，說白了，就八個字，叫做‘還權賦能，農民自主。”成都市農村產權制度改革專家組成員、成都社科院副院長陳家澤說。

所謂“還權賦能”就是把本來就屬于農民的財產權、處置權、收益權還給農民，從而賦予農民自我發展的能力和空間。成都統籌城鄉改革的關鍵是農村產權制度改革土地確權頒證，“不解決好產權問題，就激活不了農村發展的活力和動力，就形成不了城鄉一體化新格局。”這是成都在統籌城鄉改革發展實踐中形成的基本認識。而統籌城鄉改革是一場涉及思想觀念、體制機制、利益格局和領導方式的深刻變革，必須防止因改革引發大的社會風險。所以，成都在推進改革的過程中，充分發揮農民的主體作用，這是改革穩定推進的根本保證。

群眾智慧無窮大

在農村產權制度改革確權頒證試點階段，由于農村長期缺乏規范的產權制度，土地和房屋等財產關系變動頻繁，積累了大量矛盾，而且村組一級根本就沒有系統、連續、可靠的財產變動記錄。這項工作搞不好不但極易流于形式，甚至可能引發大量的社會矛盾。這時，民主激發了農民的主體積極性和智慧。在試點地區，農民自發地選出自己的民意代表，并在此基礎上選舉出村民議事會，由議事會成員代表村民自主協商解決各種爭議和矛盾，從而使絕大多數利益矛盾在村、組兩級平穩解決。我國長期研究“三農”問題的著名社會學家、中國社科院學術委員會委員陸學藝由衷地感慨：“中國歷史上從沒有搞清過農村產權，成都做了一件了不起的事情！”村民議事會不僅化解村組的矛盾，還集中民意創新了農村產權制度改革，創造性地把土地承包經營權的期限由30年變為“長久不變”。

在決定村級公共服務和社會管理改革20萬元專項資金“用在哪里、怎么用”的問題時，村民以“一戶一票”的方式提出具體意見，由議事會民主決策實施項目，村委會在議事會監督下負責具體實施。依靠這套議事民主機制，成都的農村真正落實了村民自治權利，解決了過去村級事務由村“兩委”幾個人說了算的問題，也解決了村民大會開會難的問題，大大調動了村民參與村級公共事務的熱情，受到了廣大農村黨員群眾的普遍認可。目前，成都2048個村和701個涉農社區已建立這一機制，選舉產生村、組兩級議事會成員分別達8.6萬人、17.2萬人。據國家統計局成都調查隊的最新隨機抽樣調查結果，成都農民對村民議事會工作滿意度高達95%。

而農村獨立的第三方監督機構——村務監督委員會同樣產生于城鄉統籌改革過程中，起因就是因為以前的村“兩委”對于村務決策、執行的不透明、不民主從而導致村民的上訪，后來成立了由村民自己選出來的村務監督委員會，從而全程監督了村務的決策、執行過程，既充分表達了村民自己的意愿，又還了村干部一個清白，實現了“雙贏”。

從“包辦型”到“核心型”

縱觀這8年，先上后下，再自下而上。作為改革發起者的成都市委和各級黨組織在這場改革中有所為，有所不為。

在謀劃農村產權制度改革之初，成都市委對改革中可能出現的新情況和新問題就進行了充分評估，前瞻性提出了依靠群眾推進改革、依靠群眾解決矛盾的基本思路，要求構建充分體現黨的領導和“由民作主”有機統一的基層治理機制。

本著“充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護群眾合法權益”的原則，成都市委及時引導、總結推廣農村出現的民主創新做法，引導全市農村逐步形成了一套行之有效的、在法定范圍內的、規范的村級民主運行機制，即村黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執行、村務監督委員會監督的新型村級治理機制。

在以村民自主為特征的新型基層治理機制下，如何實現黨的領導？審查議題程序的設置，又一次體現了草根智慧。議題未經過黨組織的把關，不能提交議事會討論。同時，黨組織鼓勵黨員參選議事會，把議事會成員中的非黨員培養發展成黨員。這樣，黨的領導從有形變為無形，村支部由以前的“包辦型”變成“核心型”。從而把黨的意圖和農民的意愿變得“水乳交融”，用成都市委組織部官員的話來說“這是一種更高明的領導”。成都在農村產權制度改革中試點農地確權、固化、“長久不變”就是在黨組織的指導下完成的。

就這樣，成都的新型村級治理機制的運行，使成都的統籌城鄉改革實際上成為一場廣泛深入的、可控的基層民主改革。