遏制村委會賄選

熊偉

尚無實質性突破

2011年，浙江、山東等多個省份開始進行3年一屆的村委會換屆。這是2010年《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）修訂實施后進行的新一輪換屆選舉，引起社會各界關注。賄選，這個伴隨著村民自治發展歷程的“毒瘤”，又開始頻頻撞擊著大眾的耳膜。賄選界定難、取證難、查處難、問責難，導致賄選之風在一些地方越刮越烈。

2010年《村組法修訂草案》公開征求社會意見，并三審通過，社會對通過修法以遏制賄選寄予厚望，但客觀地說，本次修法在嚴懲賄選上并無實質性突破。僅在第十七條規定以賄賂手段當選村委會成員無效，對賄選，村民有權向縣級人民代表大會常務委員會、人民政府舉報，由縣級人民代表大會常務委員會、人民政府做出認定，并責成有關機關依法處理。

在全國人大常委會審議修訂草案時，賄選就是委員們關注的一個熱點話題。郭鳳蓮委員在一審時指出，現在農村選舉賄選行為表現越來越厲害，而且向縱深發展，有的人為了當上村干部，選舉之前給群眾送幾袋白面，現在發展到送錢，原來是送幾百塊，現在是上千塊，買選票。符桂花委員在一審發言時也指出，現在的《村組法》和有關的法律，未能明確界定什么是村委會選舉中的賄選，也未對司法機關介入村委會選舉中的賄選案件做出規定。

《村組法修訂草案》在面向社會公眾征求意見時，社會各界指出相關法律規定太原則，實踐中可操作性差，建議在修訂草案中對賄選行為進行明確界定，細化查處賄選的程序和方式、嚴懲行賄者，拓展司法救濟的渠道，使相關法律規定具有可操作性。但修訂后僅僅明確了鄉級或者縣級人民政府調查并依法處理一些違法違紀行為包括賄選的責任，關于賄選的治理沒有實質性的突破。

關于賄選，至今最細化的規定是2005年民政部下發的《關于做好2005年村民委員會換屆選舉工作的通知》：“要認真研究和區分一般人情往來、候選人捐助公益事業以及承諾經濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同。”

民政部基層政權司司長詹成付就此指出：“選舉人公布執政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業、公共事業，不屬于賄選；候選人以自己的私產作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外農村紅白喜事，禮尚往來是人之常情，也應該區別對待。”但也只是以列舉的方式說明哪些行為不屬于賄選。

由于立法上一直缺乏對賄選的權威定性，導致地方實踐中無所適從。

實際上，對賄選也較難給出一個明確的定義。例如，選舉前，候選人請客吃飯有賄選嫌疑，但如果是由候選人的親朋好友出面請客，怎樣認定是賄選？他可以小孩過生日升學等多種理由解釋。如果規定賄選者一律取消當選資格，那么在競選拉票過程中，如果候選人的朋友給了一個選民一包煙，就以此為賄選理由取消當選人的任職資格，未免有擴大化嫌疑，可能會在農村造成混亂。

在處理賄選的過程中目前尚存在諸多困難：首先是賄選的認定困難，目前關于賄選的法律規定還不明確；其次是調查取證困難，一些村民為了顧及情面或害怕打擊報復不愿挺身作證；最后是處罰困難，關于“賄選”，目前一經查實即宣布選舉無效，但如何讓“賄選者”付出代價、承擔法律后果尚無明確法律規定。

關鍵在于制度創新

遏制賄選，大家把注意力集中在對賄選的懲治上，這實際上是本末倒置。村委會賄選現象為什么越來越嚴重？主要原因就是權力過度集中在村主任、村支書等少數幾個人手中，沒有建立起權力互相制衡的村莊治理結構。

僅舉一個簡單的例子。在村委會換屆選舉中，人們經常看到諸如“落選主任拒交公章”、“在征地拆遷中村委公章被搶走”等現象。根據《民政部公安部關于規范村民委員會印章制發使用和管理工作意見的通知》的規定：“村民委員會印章要有專人保管，保管人由村黨支部、村民委員會提名，并經村民代表會議討論后決定。村黨支部書記、村民委員會主任一般不宜直接保管印章。”但一些關鍵用詞較模糊。村委會印章十分重要，但在實踐中，許多情況下是由村黨支部書記、村民委員會主任保管，或者由他們指定人負責保管，不利于村務公開，不利于權力的制衡。

《中辦國辦關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》和新修訂的《村組法》將村民會議和村民代表會議置于一個十分重要的地位，例如，《村組法》規定：村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作；村民選舉委員會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生；村民會議可以授權村民代表會議討論決定相關事項；村民委員會成員應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議；村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責等等。村民代表會議的一個非常重要的職能是制衡村黨支部、村委會。

《村組法》第二十五條規定：人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每5戶至15戶推選1人，或者由各村民小組推選若干人。在實踐中，村民代表往往是推選產生，極其容易被操縱。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作，同時村民會議和村民代表又由村民委員會召集。這樣的制度設計先天不合理，使村委會既當運動員又當裁判員，讓村委會召開村民會議或村民代表會議來監督、評議村委會的工作，在實踐中往往造成召開會議難、會議容易流于形式的結果。

村民代表的選舉非常重要，因為村務監督機構、村民理財小組、村委會印章保管人等都可以從村民代表中選舉產生。它是在一個村莊架構權力互相制衡體系的重要基礎。比如罷免村委會成員難問題，現在普遍存在的是，和村委會的利益相關的時候，就不愿意召集村民代表會議或村民會議。村民代表會議的職能過多，涵蓋了村民自治的全過程，有以村民代表會議取代村民會議的趨勢，如果村民代表的選舉沒有嚴格的規定而被操縱，則村民自治就有被操縱的危險。

全國人大常委會黃燕明委員在2009年12月常委會第一次審議時，就發言“建議理順村民會議、村民代表會議和村民委員會的關系”，指出：“村民會議或者是村民代表會議是一個議事決策的機構，實際上也是一個監督的機構，村委會是一個執行機構，是被監督的。現在讓村委會召集會議，監督和被監督的主客體是錯位的。從吉林省的實踐來看，現在采取了設立村民代表會議主席團或者是推薦會議召集人的制度，而且實踐中比較有效。”

為提高效率，降低選舉成本，村民代表、村民選舉委員會、村民會議召集人、村委會印章保管人、村委會成員、村務監督機構成員等應在兩次村民選舉會議上同時選舉產生。