政府信息公開環境下的檔案工作

艾琦

摘要：伴隨著《政府信息公開條例》的頒布與實施，檔案工作遇到了很多新的問題和矛盾，如何解決這些問題和矛盾，本文進行了探討。

關鍵詞：政府信息公開 檔案利用 檔案鑒定

伴隨著政府信息公開工作的的不斷深入，社會加速轉型中的檔案工作環境正在發生重大轉變。檔案館是集中保管黨和國家重要檔案的基地，作為政府信息主要組成部分的檔案依據《檔案法》及其相關規定，依然保管在檔案館。因其內容的不公開，無法對社會開放。

2008年7月某市一位市民，到當地發改委申請信息公開，查閱1996年所住某小區占地拆遷批復，經發改委查閱，該文件依年度被整理歸檔后進入檔案封閉管理期，作為永久保管檔案已向當地檔案館移交。于是該市民來到檔案館要求查閱帶有該文件的檔案。但依據《檔案法》，該檔案未滿30年，不能開放，如果查閱該檔案，依據相關解密劃控規定，需持有檔案移交單位同意其查閱該份未開放檔案的證明信，檔案館方可提供利用。為此，該市民又一次返回檔案移交單位要求開具查檔證明信，但被移交單位以該文件已歸檔，屬不開放檔案，應遵從《檔案法》規定，不屬于政府信息公開范疇為由拒絕。該市民多次往返于檔案館與移交單位之間查閱未果，最終該市民揚言要以信息不公開，政府不作為將檔案移交單位及當地檔案館告上法庭。雖然事情最終沒有走上法庭，但作為保管檔案，查閱政府信息的第三方檔案部門在政府信息越來越公開、透明的大環境下，處于“進退兩難”的尷尬局面。在政府信息公開環境下，檔案工作面臨著新的挑戰，檔案工作如何開展成為擺在檔案部門面前的新問題。

一、政府信息公開與檔案工作之間存在的問題與矛盾

1.政府信息與檔案各自依照的立法之間的沖突。記錄政府信息的文件一般在法定歸檔期內轉化為檔案，因而檔案包含經歸檔處理的政府信息，相互之間存在一定的前后演變關系，文件生命周期理論認為現行文件和檔案是同一事物不同生命階段，從政府信息到政府檔案經歷了從開放到封閉再到開放的轉換，其間既相互矛盾同時也大大降低了其信息資源的功能。此外，所依照的法律規范也存在矛盾與沖突?！稐l例》明確規定：政府信息公開以公開為原則，以不公開為例外。政府運用行政權力辦理的與人民群眾利益相關的各類事項，只要不屬黨和國家機密都要依法向社會公開?？梢?，《條例》“公開是原則，保密是例外”。但各級各類檔案部門所遵照的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條明確規定：“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不易開放的向社會開放的期限，可以多于三十年……”。這就造成了政府信息公開與檔案開放法律規范之間的沖突，從而導致在效力上相互抵觸。《檔案法》與《條例》都是國家意志的體現，但按照上位法優先原則，《檔案法》優先《條例》，而按照新法優先于舊法的原則，《條例》又優先于《檔案法》，兩難之中選擇上位法優先，這在法理上是正確，但在實踐中，任何法律規范都應與社會經濟條件相互依存，《檔案法》立法于1987年，修改于1996年，顯然落后于經濟社會發展，日益顯現出一些缺陷與不足，《條例》的立法精神與立法目的代表時代方向，修改和完善《檔案法》使之與當前經濟社會發展相適應，顯得迫在眉睫。

2.傳統的檔案開放鑒定工作面臨挑戰。我國檔案部門現有的歸檔立卷方式大部分為案卷級，特別是年代久遠的檔案，文件級立卷在近幾年才開展。在文件的開放鑒定工作中是逐份文件逐條審查，傳統做法是一本案卷中若有一份文件或一份文件中的某一部分不適宜開放，鑒于立卷未做到文件級，就只能對整卷檔案做控制開放處理。然而《條例》實施后，一份文件或檔案大部分內容可以開放，只有一小部門不適合開放，但將整份文件或全卷檔案劃為不開放范圍，顯然與條例精神相違背，上述傳統的檔案鑒定開放的方式、方法及鑒定原則顯然不符合時代的要求。

3.如何界定檔案開放與保密的關系。檔案的保密與開放利用是檔案雙重性的一個重要體現，也是同一個事物的兩個方面，既相互矛盾同時也相互聯系。政府部門在不同的時間、不同的領域范圍形成了許多不同的檔案文件，其形成渠道、表現方式、內容、服務對象各不相同，檔案的密級層次也各不相同。特別是政府機構形成的檔案，有的涉及國家秘密，密級級別有的高，有的低；工商稅務、清產核資等檔案涉及商業秘密；公證、婚姻、司法、房屋土地等檔案涉及個人隱私，上述檔案有的對公民都是保密檔案，有的卻僅限于部分人。面對復雜的檔案保密范圍以及多層次的政府信息公開需求，如果不能做好檔案的保密工作，國家信息安全有可能受到威脅。同時，部分具有較高價值的檔案卻可能被束之高閣，不能及時有效地得到公開利用。切實構建一個合理和有效的檔案管理模式，協調好檔案開放與保密工作的關系，對有效開展政府信息公開工作十分重要。

三、面對政府信息公開的大環境，檔案部門如何應對

政府信息公開工作對于國家發展和社會進步具有特別重要的意義，其工作開展是一項政府服務行為，其成功與否在很大程度上取決于服務狀況。這種服務工作涉及面廣，難度大，面對各種層次、各種需要的社會公眾。為充分體現政府的公共服務職能，樹立良好形象，提高效率，政府信息公開工作必須服務到位，使公眾滿意。檔案管理部門既是政府信息的收集保管地，又是為政府服務的部門，檔案管理工作是服務于政府和社會公眾的，所以，政府信息公開工作離不開檔案管理工作，政府信息公開對檔案部門而言機遇與挑戰并存，如何應對，主要體現在以下幾方面。

1.適應政府信息公開環境，立法部門應順應潮流，及時修訂相關的檔案法規?！稒n案法》自頒布實施以來，對推動我國檔案事業法制化進程，保障檔案事業全面發展發揮了重要的作用。但隨著時代的發展，社會的進步，特別是《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布實施，《檔案法》明顯落后于經濟社會發展的變化，日益表現出一些缺陷。要理順檔案與政府信息、檔案管理與政府信息公開的相互關系，做好檔案管理與政府信息公開的法律規范制度銜接，實現檔案工作與政府信息公開的和諧互動；同時，正確處理好檔案開放與保密的關系，有效地維護國家秘密、商業秘密和個人隱私，保護知識產權，維護社會穩定；檔案行政機關和各級專業主管機關，應積極配合開展《檔案法》等法律規范的修改制定，盡快構建檔案工作與政府信息公開互進和諧的檔案法律規范體系。

2.適應政府信息公開大環境，檔案工作部門應從源頭做到檔案文件收集齊全，及時整理歸檔。政府部門在行使政府職能的活動中形成大量文件，這些文件在運行周期結束后，如果不及時加以收集，或者收集不齊全，就可能導致日后查詢不到這部分信息；此外，如果大量文件長期積壓在各業務部門，很容易造成丟失，導致日后這部分信息的缺失。因此，檔案管理部門應當擔負起責任，根據檔案管理的有關規定和規范，對政府文件形成部門進行有效業務指導，保證政府文件收集齊全，并及時整理歸檔。對已列為政府公開信息的文件，為避免整理歸檔后又被重新打入檔案封閉管理期，可以在形成單位直接劃歸為開放檔案，確保文件在轉化為檔案時的有效接軌。做好上述工作，政府信息公開工作才能切實開展，檔案管理工作也會得到進一步提高。

3.適應政府信息公開環境，檔案部門應更新觀念，改革傳統立卷歸檔方式，推動文件級歸檔，加快檔案信息化、數字化步伐。2009年夏天，兩位市民持檔案移交單位介紹信來到該市檔案館要求查閱檔案，檔案移交單位在介紹信上明確注明，只可提供檔案正文，附件不得提供。傳統案卷級的立卷方式，往往將文件正文、草稿、附件、公文批轉流程等相關內容都裝訂在一起，這樣檔案部門在實際接待中操作起來很麻煩。隨著政府信息公開工作的不斷深入，加快檔案開放力度已變得勢在必行。對于已移交進檔案館的檔案，因歷史等原因無法做到文件級歸檔的，應加快檔案數字化步伐，逐步實現文件級檢索，這樣既方便鑒定審核，又方便利用。對一份檔案或一份文件，把不能開放的部分做相應的處理，做到剩下的內容可以提供查閱，最大限度地開放已到期檔案，實現檔案安全、高效、合理的利用。

4.政府信息公開工作要求檔案工作人員必須更新觀念，加強自身學習，全面提高政策水平。在政府信息公開環境下，檔案部門工作人員應自覺增強角色意識，樹立以人為本的理念，尊重公眾的知情權與信息權。在熟悉檔案業務的同時，必須加強政策理論學習，提高政策水平，成為掌握政府機構政策信息及相關業務知識的復合型人才。只有這樣，才能增強做好政府信息公開工作的責任感，服從國家信息化戰略，服從服務型陽光政府建設大局的要求。堅定檔案信息資源建設和檔案信息服務核心職能不動搖，借助政府信息公開機制，增強服務理念，加強檔案信息資源建設，提高服務能力，改善服務環境，開創檔案工作新局面。

參考文獻：

1.匡定發，羅培.論政府信息公開環境工作改革創新[J].檔案學研究,2009(2).

2.唐思慧.電子政務建設中的信息公平保障研究[J].檔案學通訊,2008(5).

作者單位：北京市檔案館