中韓政府信息公開制度比較

韓雙

摘要：本文采用橫向國別的比較方法對中韓兩國政府信息公開制度的立法進程、主體界定、內容和程序四個方面進行研究，并得出相關結論。

關鍵詞：政府信息公開 信息公開制度 中韓比較

自從1766年瑞典通過《出版自由法》確立政府信息公開制度以來，國外許多國家相繼建立了自己的政府信息公開制度。韓國是亞洲最早制定并實施信息公開法的國家。由于中韓同為亞洲近鄰，文化上都深受儒家文化熏陶，通過對中韓兩國的政府信息公開制度進行比較研究，對思考我國政府信息公開制度中的問題有所裨益。

1.中韓政府信息公開立法進程比較

韓國在1996年11月通過《公共機關信息公開法》，并于1998年1月1日施行，從而使韓國成為亞洲第一個制定并在全國實施信息公開制度的國家。韓國的信息公開制度的形成最初源于學術界的討論。1992年韓國總統選舉時，主張當選后制定一部信息公開法的金泳三獲勝。1994年，金泳三發布名為行政信息公開指南的政令。1996年11月，該法案被通過，并于當年12月31日公布。

我國在改革開放后，信息公開無論在理論上還是在實踐上、制度上，都有了新進展。1988年中共十三大政治報告宣告：“提高領導機關活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經人民討論”，正式確認公民的知情權。90年代后，推行政務公開提上議事日程。中共十五大報告指出：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開。”十六大明確要求“要認真推行政務公開制度”。但是在法制上，我國有關政府信息公開的規定只是散見于各個單項的法律法規中。1979年至2003年，我國現有規定單項信息公開的法律有60多件，行政法規有220多件，其中規定政務信息公開的法律17件，行政法規67件。2007年1月17日國務院第165次常務會議第492號令，最終通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》），并于2008年5月1日起施行。

2.中韓政府信息公開中主體界定比較

2.1 信息公開權利主體的界定比較

政府信息公開法律關系的權利主體是指依法獲取政府信息的任何人。“任何人”都有權請求信息公開的義務主體履行其公開義務。《政府信息公開條例》的第一條規定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……制定本條例。”由此可見，中國政府信息公開的權利主體是所有自然人、法人和非法人組織，由于條例中沒有作出“本國”的明確限定，因此可以推斷出外國的公民和團體也可以依法獲取我國的相關政府信息。相比之下，韓國《公共機關信息公開法》第6條規定：“1、人民有權請求公開信息。2、與外國人信息公開請求有關的事項由總統令規定。”韓國的這條界定信息公開請求權人的規定是以國民主權為基礎，但也并不完全排斥外國人的信息公開申請權。對本國人和外國人的信息公開申請權不得有國別歧視已是各國的普遍做法。

2.2 信息公開義務主體的界定比較

政府信息公開法律關系的義務主體是指負有公開其職責范圍內信息義務的政府機關。《政府信息公開條例》的第三條對信息公開的義務主體作出了規定：“……縣級以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作。” 《政府信息公開條例》中的“政府”指的是行政機關，而非一切國家機關。我國的政府信息公開不是以公民的知情權為基礎的公開，而是以政府的職權為基礎的公開，是政府機關主動賦予自己“公開”的義務。

韓國的《公共機關信息公開法》對義務主體的界定采用了 “公共機關”(pubhouahtoriyt) 這一較為寬泛的名稱。韓國《信息公開法》的第二條第三款規定了“公共機關”的涵義，是指中央與地方政府，根據政府投資機構管理框架法第2條所設立的政府投資機構以及根據總統令確定的其他機構。可見，韓國信息公開法不但適用于國家行政機關，而且適用于國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會、地方公共團體及其他公共機關。政府投資機構管理框架法第2條的規定使信息公開法的義務主體范圍擴大到政府持股超過50%的企業，而總統令的規定更是將所有學校、129個根據特別法設立的機構、93個中央政府或者地方政府出資超過一半設立的機構、34個醫療機構、1005個中央或者地方政府提供過財政支持的機構均列入信息公開法的適用范圍。韓國采用了一種經費標準，即該主體是否以國家財政支持為基礎來判斷信息公開的義務主體，例如明確地指出“政府投資機構”是義務主體。

3.中韓政府比較信息公開內容界定

信息公開內容的范圍界定是信息公開制度最核心的部分。《政府信息公開條例》第二條對政府信息作出了明確定義，所謂政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。公開政府信息之前必須依照《中華人民共和國保守國家秘密法》及其他法律法規的相關規定對擬公開的政府信息予以保密審查，原則上涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息不予以公開。

韓國的信息立法對公開內容進行規定時直接采用了“信息”這樣的詞匯。韓國《公共機關信息公開法》第二條第一款明確規定“信息”是指公共機關在履行其義務的過程中起草、獲得及管理的事項，它們以文書、圖畫、照片、膠卷、磁帶、幻燈片等予以記錄。韓國的信息公開立法對需要公開的內容也采取了公開為原則，不公開為例外的立法模式。該法第七條第一款規定了八種非公開的信息，這些信息包括個人信息、團體信息、防衛外交信息、警察信息、審議研討信息、事務事業執行信息、其他法律法令規定為保密的信息或已列為不予公開的信息以及如被公開，有可能嚴重危及國民的生命、身體、財產和其他公共安全或利益的信息。

4.中韓政府信息公開的程序比較

政府信息公開的程序指的是在各種依法進行的政府信息公開形式中相關的方式、步驟及期限的總稱。政府信息公開的方式主要有主動公開和依申請公開兩種。《政府公開條例》第10~12條對各級政府信息公開部門在其職責范圍內應公開的信息作了列舉式的規定，第15~18條對主動公開政府信息的時間、場所、主體、方式作出了明確的規定。《政府公開條例》第十三條規定除依規定應由行政機關主動公開的政府信息以外，公民、法人或者其他組織還可以自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息。

韓國《信息公開法》第八條第一款規定，申請人必須以書面的方式向保存、管理該情報的公告機關提出公開申請，第十三條規定:“可以直接處理的情報的請求公開手續由總統令來規定。”韓國《公共機關信息公開法》規定公共機關必須在請求受理之日起15日作出是否公開的決定，如果因為無法避免的事由不能在15內作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機關最多延長15日。如果自請求之日起30日內公共機關未作出決定的話，則視為決定不公開。

5.比較結論

5.1 政府信息公開主體界定中方面

韓國《公共機關信息公開法》規定公共機關有信息公開的義務，“公共機關”包括國家行政機關、政府投資機關、地方自治團體和其他總統設定的機關。此外，根據該法第10條和第5章“補充規則”的規定，國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會等機關也同樣負有公開相關信息的義務。由此可見，韓國信息公開的主體極為廣泛，幾乎所有的公共權力機關都應依照信息公開法的規定公開其保管的信息。而根據我國現有體制，海關、國稅、金融等中央垂直系統以及工商、質檢、國土、地稅等省以下的垂直機關并不是地方政府的組成部門，依照有關規定地方政府對這些部門的信息公開工作是無法進行指導和監督的。《政府公開條例》規定地方政府信息公開主管部門行使職權的范圍是“本行政區域”，不是本級政府下屬部門。

5.2 政府信息公開內容界定方面

國外政府信息公開的內容一般都采用排除式的規定方法，即列舉出豁免公開的內容，除此之外的都是政府信息公開的范圍。韓國《公共機關信息公開法》規定，信息公開的內容是公共機關在公務中產生、取得并正在管理中的文書、圖畫、磁帶、照片、膠卷、幻燈片以及由網絡媒體記錄下來的事項。為維護國家利益、公共秩序和第三方利益，韓國對公開獲取政府信息的范圍規定了限制性條款。韓國信息公開法的第7條規定了8種非公開的信息。《政府公開條例》在公開的內容方面只做了原則性規定，可操作性較差，而且個人隱私概念模糊，缺乏較為詳細規定。

5.3 政府信息公開程序設定方面

韓國《公共機關信息公開法》規定公共機關必須在請求受理之日起15日內作出是否公開的決定，如果因為無法避免的事由不能在15內作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機關最多延長15日。《政府公開條例》規定的公開申請答復期限與韓國規定的期限大致相同，但是沒有明確的緊急情況的處理辦法。隨著我國公民獲取政府信息的權利意識的不斷提高，政府機關的工作量不斷增大，困難也隨之逐漸增多。因此，建立一個統一完整的政府信息公開法律體系、健全完善信息公開的監督和權利救濟機制迫在眉睫。

作者單位：鄭州大學信息管理系