清潔發展機制與中國碳排放交易市場的構建

羊志洪 鞠美庭 周怡圃 王 琦

(1．南開大學環境科學與工程學院，天津300071;2．國家海洋信息中心，天津300171)

根據《京都議定書》關于清潔發展機制(Clean Development Mechanism，CDM)的規定，允許負有減排義務的發達國家投資者(包括政府和私人經濟實體)向不具有強制減排義務的發展中國家投資有利于可持續發展的溫室氣體(Greenhouse Gas，GHG)減排項目，據此獲得“核實減排量(Certified Emissions Reductions，CERs)”，發達國家可以用所獲得的核實減排量來抵減本國的溫室氣體減排義務，從而形成了一個發達國家用資金和技術與發展中國家進行排放權交易的市場機制。據此，發展中國家得以被納入國際碳排放交易市場。中國作為最大的CDM項目東道國，和其他發展中國家一樣，仍然受制于發達國家的碳市場規則，在分享CDM所產生的可持續發展效益的同時，CDM項目所存在的問題也逐漸顯現。特別是隨著2012年“后京都時期”的到來，國際碳交易市場風險和環境風險逐漸提高，如何正確分析CDM所面臨的問題，科學、合理評估國際碳交易市場中CDM的發展趨勢，構建中國國內碳交易市場以提高中國在國際碳交易市場中的地位、促進我國可持續發展，顯得尤為重要。

1 清潔發展機制在我國的發展及問題

1．1 CDM在我國的發展

《京都議定書》生效后，巨大的減排潛力和低廉的減排成本吸引了眾多發達國家投資者前來購買排放權，CDM在我國迅速發展。截至2010年11月12日，國家發改委批準的CDM項目已達2 785個;截至2010年12月13日，中國在聯合國注冊的CDM項目已達1 079個;截至2010年12月17日，中國在聯合國成功注冊的項目達到1 100個，占全球東道國注冊項目的41．94%，位列第一，且明顯高于第二位的印度(582個，占22．19%)，遠超其他發展中國家［1］。在全球碳市場中，中國已注冊項目的年平均預期核實減排量占全球核實減排量的61．70%，位列第一［2］;截至2010年12月17日，中國已簽發核實減排量占全球總簽發量的53.58%，位列第一。

中國已成為全球核實減排量一級市場上最大的供應國，為平衡全球碳交易市場供需、穩定國際溫室氣體排放交易市場，尤其是歐盟等發達國家和地區的配額市場作出了巨大貢獻，并為全球作出了實質性的溫室氣體減排。

由表1可知，我國CDM項目發展的基本情況為:項目眾多，但發展極不平衡。從獲得批準的類型上來說，獲得批準最多的新能源和可再生能源項目近2 000個，而最少的造林和再造林項目卻只有4個;從聯合國注冊的情況來看，雖然新能源和可再生能源仍然占居了注冊項目的絕大多數，但注冊成功率卻不足50%，而11個獲得HFC－23分解項目卻全部獲得注冊，4個造林和再造林項目有3個獲得了注冊;從已注冊項目的簽發來看，不到30%的已注冊新能源和可再生能源項目獲得了簽發，但HFC－23分解項目全部獲得簽發;從注冊項目估計年減排量來看，雖然新能源和可再生能源項目數量占了絕大多數，但其估計減排量卻只占了40．21%左右，而11個HFC－23分解項目的估計減排量已經占到了總減排量的25．42%。

政策導向和利益驅動是CDM項目發展不平衡的主要原因。新能源和可再生能源項目在技術轉讓和促進新技術的應用以及改善居民生活條件、提高就業率方面貢獻較大，具有明顯的可持續發展效益，因此獲批的項目顯然較多;HFC－23和N2O分解項目開發成本、風險以及技術改進要求低，單個項目年平均核實減排量數量很大，但是此類項目除對緩解全球氣候變化、增加東道國政府財政收入有利外，對東道國的就業機會增加、區域環境改善和可持續發展貢獻并不大，從而出現了表中批準數量少但全部注冊成功的情況［3］。

1．2 我國CDM發展存在的問題

通過上述分析，我國的CDM建設仍然存在許多問題，不利于中方企業和國家環境資源的保障，降低了企業CDM項目申請的積極性和主動性，不利于CDM市場的活躍和健康發展。主要表現在以下幾個方面:

1．2．1 國內法律體系缺失，欠缺保障機制

根據我國批準的《聯合國氣候變化框架公約》和核準的《京都議定書》的規定以及締約方會議的有關決定，我國發改委與有關部門聯合制定了《清潔發展機制項目運行管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)以及《中國清潔發展機制基金管理辦法》。此外，我國尚無國家層面法律法規對CDM項目的運行進行規制。

《管理辦法》共二十五條，就CDM項目的許可條件、管理和實施的機構、實施程序進行了概括規定，但只對中方參與企業的義務進行了規定，沒有就CDM項目運行本身的監管、認證和評估標準、項目實施中的中方權利、外方權利和義務作出詳細的規定。

1．2．2 項目類型集中、周期長，減排潛力發揮不充分

我國的CDM項目數量雖多，但類型非常集中，且注冊通過率并不高。新能源和可再生能源項目占了所有已注冊項目的近80%，遠遠高于只占8．34%的節能和提高能效項目;已注冊的該類項目中也只有28%已經獲得了核實減排量簽發，其估計年減排量只占總量的19．95%，溫室氣體減排貢獻率不高，減排潛力未能充分發揮。

表1 我國CDM運行基本情況Tab．1 Basic situation of CDM in China

1．2．3 引進技術缺乏評估，技術類型較少，核心技術少

CDM的運作手段是發達國家用資金和技術換取發展中國家的核實減排量，因此，轉讓減排技術是發達國家應盡的義務，但實際情況并不理想。

首先，缺乏對轉讓技術額外性［4］的科學評估機制。技術的額外性要求參與CDM項目的發達國家進行實質性的先進技術轉讓。雖然《管理辦法》第十條明確規定了“清潔發展機制項目活動應促進有益于環境的技術轉讓”，但沒有就所轉讓技術先進性、減排效益等作出可操作的規定，無法對技術額外性進行科學評估。

其次，技術類型較少。我國項目類型集中，相應的技術引進類型也相對集中，不利于核心技術的引進和產業的升級發展。

再次，項目技術含量低。如前所述的HFC－23等項目，風險低且產生的核實減排量數量大，但對發展中國家的可持續發展作用較小，因此，即使受到發展中國家的限制也仍然受到發達國家的青睞。迄今為止聯合國簽發碳信用額中的50%左右出自HFC－23項目［5］。表1中我國目前的11個HFC－23項目也全部獲得了注冊和簽發。

1．2．4 中介服務機構少，政府指導欠缺，核實減排量價格低廉，市場地位被動

中國CDM項目眾多但大部分參與企業缺乏運作CDM項目的經驗，相關的專業咨詢、服務等中介機構少，缺乏項目申請、談判、運作等方面的專業指導和政府部門引導，使得我國企業在CDM項目運作中往往處于被動和不利地位，常以低廉價格出售核實減排量，結果損害了中國企業的商業利益，使其在國際碳交易市場中處于被動地位，降低了參與國際競爭的能力。

2 國際碳排放交易市場發展與我國CDM的風險與防范

2．1 當前國際碳交易市場中CDM的發展情況

2005年《京都議定書》生效之后全球碳交易市場飛速發展，集中于發達國家之間的配額碳市場，而唯一連接發達國家與發展中國家的CDM項目市場卻呈下降趨勢。

2009年配額市場的交易量達73．62億 tCO2e、交易額為1 228億美元，均占全球碳市場的85%，而CDM，JI等以項目為基礎的市場份額卻只有15%，其中CDM一級市場交易量則更是少之又少:2009年CDM市場的交易量僅為2．11億tCO2e，僅占全球碳交易量的2．4%，較2008年下降了48%，交易額僅26．78億美元，僅為全球碳交易額的1．9%，較2008 年減少了 59%［6］，由此可見，發達國家占據了國際碳交易市場的主體地位，發展中國家處于碳交易的初級市場，參與程度不高。

由于我國減排成本的不斷提高，市場份額近年來已經有所減少。根據報告分析，在全球CDM一級市場中，2008年中國的份額為84%，但在2009年，這一數據下降為72%;而非洲及中亞地區發展迅速，市場份額均翻了1番［6］。可見，發達國家開始將CDM項目逐漸向減排成本更低的發展中國家和地區轉移。

從本質上說，CDM項目是發展中國家的減排，發達國家內部并沒有作出實質性的減排。因此，碳交易市場增長而CDM市場份額的下降，一方面可以說明發達國家整體上所作出的減排努力，但另一方面也可說明，發展中國家的減排成本在不斷提高，阻礙了發展中國家減排潛力的發揮和技術的引進，并在一定程度上降低了碳交易利潤。對于占CDM市場份額主導的我國來說，這一不利影響更甚。

2．2 2012年“后京都時期”到來與我國CDM面臨的風險

《京都議定書》的法律效力將于2012年到期。從聯合國氣候變化大會坎昆會議的情況來看，延續《京都議定書》的效力或者制定新的國際減排協議的可能性微乎其微。此外，2013年后歐盟排放交易體系所允許使用的碳信用額類型尚不明確，使得全球共同行動對抗氣候變化的前景并不明朗，2012年之后的CDM交易風險日增。

2．2．1 “后京都時期”到來，我國CDM市場風險性提高

2012年“后京都時期”的不確定性，使整個CDM行業都更加謹慎，投資方謹慎投資，買方謹慎出手，導致了CDM注冊項目的減少［7］。作為最大的CDM一級市場出讓國，中國CDM市場必然受到沖擊，且這一沖擊已經開始顯現。

碳點公司(Point Carbon)對2012年后市場的調查顯示，各類買家已經開始回避來自新興經濟體(如中國和巴西)的碳信用額并逐步傾向于更不發達地區［5］。此外，發達國家也慢慢趨向于投資國內碳信用市場以避免投資發展中國家CDM項目所帶來的風險。例如，法國國家儲蓄銀行(Caisse des Depots)的下屬部門CDC Climat公司已經投資6 000萬歐元參股投資法國國內減排項目的碳基金，而這一公司今年早些時候的調查則表明:52%的碳基金不會購買2012年之后產出的碳信用額，愿意購買的只有25%，另有19%尚未做出決定或不愿意表明傾向［5］。

當然，也存在樂觀的聲音。法國世佳碳資產總經理史蒂芬·柯林(Stephane Colin)預測，在30%的減排目標下，歐盟碳市場的需求會持續走高，尤其是在2013－2020年，排放交易計劃第三階段需求巨大，而第二階段結束(即2012年底前)時碳價即可爬升至20歐元以上，催生10．4億 t的碳交易市場［8］。這就意味著，面對巨大的減排壓力和較小的減排潛力，歐盟勢必求助于境外碳信用額度，這對于我國等發展中國家來說也是一種契機。

2．2．2 市場地位被動，“碳政治”將阻礙我國市場發展

我國等發展中國家處于全球碳交易市場的最低端，在當前碳市場中的受益相當有限。2009年全球碳市場中，完全由發達國家參與的配額碳市場占全球碳市場的85%，而發展中國家目前能夠參與的CDM一級市場的份額不足全球碳市場的2%，且未來發展完全受制于配額碳市場的規則［6］。發達國家利用掌握的市場地位、規則制定權和價格制定權，以低價向發展中國家購買排放權，經過包裝、開發成價格更高的碳金融產品在國際市場上進行交易［9］。發展中國家成為發達國家減排的廉價工具。

我國是CDM一級市場的最大供應國，這也意味著我國受到發達國家市場限制更多、承擔CDM市場風險的可能性也更大。無法直接參與國示碳交易二級市場、無自身市場規則，導致我國在碳交易市場中的地位被動、成為核實減排量價格的接受方，CDM市場的進一步變化和動蕩必然對我國的CDM項目產生重大影響。

此外，“碳政治”的作用也讓我國的CDM項目發展阻礙重重，不容樂觀。從哥本哈根會議前夕開始，中國的風電項目就屢屢遭拒，共計有近百個項目被聯合國清潔發展機制審核理事會(EB)拒絕通過。我國的大水電CDM項目也進入了歐盟拒絕的視線，反映出碳交易過程中政治力量、國家利益與市場交易之間的密切聯系，同時也反映出掌握碳交易上游機制的發達國家對中國利用CDM機制取得成就的疑慮。

2．2．3 “碳泄漏”加劇與環境資源減少

碳泄漏是指在部分國家和地區設立減排義務的情況下導致不設立減排義務的國家和地區排放增加的現象。隨著歐盟、美國等發達國家國內減排目標的提高以及CDM項目的逐漸減少，尚未建立國內強制減排義務的發展中國家，碳泄漏的危害將加劇。我國等許多發展中國家并沒有設定國內強制性減排義務，對于發達國家來說，無疑是重新部署生產、投資和進口商品以實現其國內減排需求的有利選擇，而對于急欲發展經濟的發展中國家來說，也非常具有吸引力。例如，根據歐洲環境署的報告，歐洲一直在向國外轉移碳排放污染的證據已經十分明顯:截止2009年底，歐盟27個國家的排放已經比1990年減少了17%以上，然而，歐洲進口產品的內涵排放，即歐盟國家消費的商品和服務所產生的排放增加幅度卻已經超過40%［10］。

此外，雖然目前我國尚不需承擔強制性的減排義務，但這并不意味著我國將來也不需承擔減排義務。我國的CO2排放量位居世界第二，甲烷、氧化亞氮等其他溫室氣體的排放量也居世界前列。2009年11月25日，國務院常務會議研究決定，我國控制溫室氣體排放的目標為:至2020年，我國單位國內生產總值CO2排放比2005年下降40% －45%。可以肯定，我國溫室氣體減排壓力較大。一旦將來我國需要受到國際強制性減排義務的約束時，則必將面臨減排能力下降減排成本增加的局面，從而影響我國在國際碳交易市場中的競爭，并進一步阻礙我國的可持續發展。

總體來看，根據當前國際碳交易市場發展情況和未來發展的前景，我國完全依賴國際市場勢必增加我國碳交易的不確定性和風險，進一步利用發達國家技術與資金的可能性也正在變小，CDM的未來發展仍然是個未知數。以現有CDM發展經驗為基礎，構建國內排放權交易市場、構建自身的排放權交易規則、積極主動參與國際碳交易市場，成為我國正在進行的清潔能源產業升級、實現可持續發展的必然要求。

3 我國國內碳排放交易市場建設

排放交易市場的構建牽涉的問題很多，包括國家總量控制政策的確定，排放配額的確定以及分配，對排放的監測核實，對交易市場的管理，責任機制等，對此，我們簡要從以下幾個方面進行論述。

3．1 構建較完善的碳排放交易法律體系和運行機制

如前所述我國尚未在國家法律層面對CDM進行調整，也沒有設定溫室氣體排放交易市場和交易規則的法律、法規制度。因此，建立碳排放交易市場，可以從以下幾個方面構建必要的法律支撐體系:

首先，可以對現行《環境保護法》、《大氣污染物防治法》等相關法律、法規進行修改，將構建碳交易市場的內容納入其中。不需要制定新的法律，降低了立法的成本。美國的“酸雨計劃”即是在《清潔空氣法》修正案的基礎上得以建立和運行。

其次，或者通過制定新的《溫室氣體排放交易法》、《溫室氣體排放交易實施細則》等專項法律法規，對減排行動作出法律上的認可，對減排活動所產生的利益作出法律上的確認和保障，對排放權交易規則、程序作出規定。目前，我國發改委制定的《中國溫室氣體自愿減排交易活動管理辦法》即將出臺［11］，這在一定程度上能起到專項立法的作用。

第三，仿效歐盟、丹麥、英國的做法，直接制定具有法律強制執行效力的“溫室氣體排放交易計劃”，從而單獨設立排放交易的運作體系，構建完整的排放權交易市場。

3．2 市場模式選擇

在國際上，碳排放交易的模式主要有兩種，一種是強制減排交易，另一種是自愿減排交易。

3．2．1 強制減排市場

目前我國尚無具有法律強制性的溫室氣體排放總量控制，沒有量化的上限，買方就缺乏購買的動力。據權威機構預測，直至2030年，中國的碳排放總量都將不會出現排放上限，因此，結合我國目前的經濟發展水平和要求來看，實施強制性的溫室氣體總量控制仍然為時尚早，短期內構建強制減排交易市場的可能性微乎其微。

3．2．2 自愿減排市場

自愿減排無論在國際還是國內發展的情況并不樂觀。自愿減排是在沒有法律責任的情況下，企業出于社會責任自愿購買減排指標，即依靠企業的自覺性。這一市場的問題在于，自愿減排行為和需求具有很大的不確定性，短期內很難形成規模性的市場［12］。

對于自愿減排市場來說，應當著力解決以下問題:

首先，必須構建一個自愿減排交易體系。這是自愿減排交易的基礎和平臺。我國首例自愿碳減排與國內最大的自愿碳減排市場都在上海形成，上海環境能源交易所基本建立了與國際同等水平的自愿減排交易系統，這為進一步拓寬自愿排放市場打下了基礎［13］。

其次，設定統一的自愿減排標準。目前全球同時存在多個有影響的標準，沒有形成統一的標準，包括項目認證的標準、認證機構的標準等。構建我國自主的統一減排標準，積極參與國際交易規則的制定，減少配額之間較大的價格差異，從而使碳交易市場穩定和擴大，并逐步走向規模化。2010年10月19日，在上海世博會聯合國館正式發布的《中國自愿碳減排標準》，是我國參照國際規則自主研發的首個完整的自愿碳減排標準體系，通過這一標準審定與核查的碳減排量將具有國際權威性，為國內外市場所認可，為建立統一標準的中國自主自愿碳減排交易市場打下了基礎［14］。

第三，建立統一登記、核算機構。目前來說，整個自愿減排市場缺乏一個統一的登記系統，這可能會導致一個項目可能根據多個認證標準多次申請減排指標，加之交易的透明性差，減排指標的轉讓并不公開透明，可能造成一物多賣的情形，影響市場的健康發展［12］。

3．2．3 碳排放交易市場的管理與監督體系

首先，建立專門管理與監督機構。配備環境科學、經濟學、法律等專門人才，特別是熟悉國際碳經濟市場規則的人才。由專門機構制定具體的交易實施規則，并為排放交易提供必要的技術支撐，發布交易信息，監督交易行為，對違法交易等進行懲罰等。同時，管理機構應當積極培育排放交易中介機構，活躍市場。

其次，建立排放監測系統、交易信息和交易監測系統。建立連續排放監測系統，對排放數據進行科學、合理的監測和審核;建立交易信息系統，及時發布和更新交易信息，提供信息咨詢;建立違法排放和不實數據記錄系統，并對交易進行跟蹤監督和管理，維護市場秩序。

4 結論

我國CDM發展受制于發達國家較為成熟的定價機制、交易規則和運行制度，處于市場的低端，但無疑為我國的可持續發展和全球的溫室氣體減排作出了巨大貢獻。然而，隨著2012年“后京都時期”的到來，國際碳交易市場和“碳政治”的風云變化，我國市場面臨巨大風險和挑戰。

由此，以我國現有CDM為基礎，建設和完善我國的碳交易市場，增強中國在國際碳交易市場中的地位和發言權，保障在可持續發展的前提下，實現商業化的盈利目標，成為我國當前的必然選擇。當然，碳交易市場的構建是一個長期、循序漸進的過程，需要進行統籌規劃。

(編輯:李 琪)

References)

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