食品安全問題的原因審視與安全保障體系的構建

洪群聯

一、食品安全問題及其產生原因的理論分析

1.食品安全問題和食品安全保障概念辨析

近年來，我國食品安全問題頻發，引起了社會各界的廣泛關注。學術界從多個方面對我國食品安全問題及其對策進行了研究。從文獻來看，研究中經常存在兩個不準確的地方：

（1）容易混淆食品安全問題與食品安全風險問題。食品安全是一個專門概念，1986年，世界衛生組織把“食品安全”定義為：“生產、加工、儲存、分配和制作食品過程中確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人消費的種種必要條件和措施”；[1]2003年，聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization，FAO） 和世界衛生組織（WHO）再次定義了“食品安全”，指出食品安全涉及那些可能使食品對消費者健康構成危害的所有因素，這些危害因素是必須消除的，毫無商量余地，[2]食品安全具有不可協商性，其關注的重點是接受食品的消費者的健康問題。[3]食品安全風險是指食品存在著對消費者產生健康問題的因素，食品安全問題則是因為消費者消費了存在安全風險的食品而對健康產生影響的結果，二者有本質的區別。安全風險問題是造成食品安全問題的必要條件，而非充分條件。通俗地說，如果食品存在著安全風險，但不為消費者所購買和消費，那么就不會產生食品安全問題。反之，如果食品安全問題發生，必然是消費者消費了存在風險問題（包括消費者的保存和加工方法）的食品。存在風險問題的食品若能夠在進入消費環節前得到有效處置，食品安全問題就不會發生。

（2）容易混淆食品安全保障和食品安全監管保障。作為政策措施，食品安全保障是更加寬泛的概念，既包括食品生產供應方的生產條件和技術水平、食品行業組織結構，也包括消費者對食品本身的識別能力和安全意識，還包括監管單位實施的行政監管和技術監管保障，因此食品安全保障包括了食品安全監管保障。盡管食品安全監管工作也包括促進生產加工企業實施質量標準規范、提高社會公眾安全意識方面的內容，但是一些研究把安全意識、食品供應方技術條件等放在監管保障中，是不準確、不科學的。

2.食品安全問題產生原因的理論分析——基于信息不對稱

信息不對稱理論（Asymmetric Information Theory）是20世紀70年代西方經濟學中發展起來的重要理論，2001年度諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）、喬治·阿克爾洛夫（George Arthur Akerlof）、邁克爾·斯彭斯（Andrew Michael Spence）是該理論的主要開拓者和貢獻者。該理論認為，在市場經濟活動中，各類人員對信息的了解是有差別的，現實中市場主體不可能占有完全的市場信息。信息充分的人員往往處于比較有利的地位，信息貧乏的人員則處于比較不利的地位。市場中賣方比買方更了解有關商品的各種信息。掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場中獲益，買賣雙方中擁有信息較少的一方會努力從另一方獲取信息。

食品安全的利益相關方有供應方（食品生產企業和農戶、流通和銷售企業、餐飲服務企業等）、需求方（消費者）和監管方（政府行政監管部門和技術監管部門），參見圖1。

基于上述辨析，食品安全問題產生的直接原因在于消費者消費了存在安全風險的食品，而消費者之所以會購買和消費存在安全風險的食品，就在于沒有充分的信息讓消費者產生科學的消費判斷。從這個意義上說，信息不對稱是食品安全問題的根本原因。具體來說，食品生產經營者具有比消費者對食品加工流程、農藥殘留、微生物污染等食品安全質量特性自然的信息優勢，部分生產經營者利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏或誤導信息，甚至采取不道德的手段生產和將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。[4]由于非正規生產的機會成本（包括違法成本）較低，非正規廠商可以通過低成本的價格優勢搶占部分市場。大部分消費者在無法甄別偽劣產品的情況下，選擇購買非正規廠商生產銷售的產品，食品消費市場產生了“劣幣驅逐良幣”的現象，從而使存在安全風險的食品可以在市場中銷售并產生利潤。

由于信息不對稱產生的食品安全領域的市場失靈，為保障群眾飲食安全、維護社會正常秩序，需要政府干預，發揮監督管理職能。一方面，設立市場準入門檻，提高違法生產成本，嚴厲打擊非正規生產廠商，從而消除存在風險的食品；另一方面，通過制度設計，如推行“良好作業規范”（GMP）、“良好供應規范”（GSP）和規范的食品標簽等制度，盡可能消除信息不對稱，讓消費者利用充分信息選擇正規生產廠商。

信息不對稱同樣存在于政府對食品供給方的監管過程中。面對數量眾多、無處不在的食品生產、加工、流通企業，政府完全依靠行政力量是無法從根本上解決食品風險問題和安全問題的，還需要充分發揮市場規律的作用，通過促進產業發展，努力提高食品供應企業的生產規模、經營實力和創新能力，強化生產質量控制和流程監管，生產標準化、品牌化的產品。通過規范市場競爭，實現食品企業優勝劣汰。

二、食品安全利益相關方產生安全風險的主要原因

進一步分析食品供給方、需求方和監管方各自產生食品安全風險問題的原因（參見圖1）如下：

1.供給方

根據供應鏈的環節，食品供給方包括食品生產加工企業和農戶、流通供應企業以及餐飲服務企業。供應方產生食品風險問題的原因主要有：

（1）道德低下，惡意違法。有的食品生產供應企業缺乏安全意識、責任意識、誠信意識、道德意識和法律意識，為了促進農產品產量增加、保持食品顏色味道和新鮮程度等，明知添加使用某些農藥、添加劑有害而為之。例如，有些農戶為了增加蔬菜等農產品的產量，過多地超標使用農藥。“瘦肉精”的案例即是如此。世界衛生組織（WHO）表示，全球每年有400多萬人農藥中毒，其中30萬人死亡；中國每年農藥中毒事故達近百萬人次，死亡約10萬多人。[5]

（2）產業基礎弱，企業規模小，技術水平低。由于食品生產供應企業服務面廣，經營單位數量多，多數企業規模小，食品行業存在散、亂、差的情況。一些規模較小的企業由于實力較弱，一些小攤小販為方便居民生活而存在，不可能采用規范化的生產流程和質量標準，食品生產供應存在風險。例如，一些食品流通企業缺乏保鮮、供氧、防腐的運輸設備，容易造成儲運過程中產品變質。

圖1 食品安全利益相關方相互關系及其產生安全風險的主要原因

（3）缺乏科學知識，認識不夠。還有一些食品供應商因缺乏基本的科學知識或對食品安全的認識不夠而造成食品安全問題。例如，豆漿“假沸”現象、河豚內臟有毒，如果食品供應企業缺乏這方面的知識或處理不當，就可能造成食物中毒。

2.需求方

需求方即食品的直接消費者，是食品安全問題的直接受害者。從需求方自身的角度看，造成食品安全風險的原因主要有：

（1）收入水平較低，食品可獲性較差。一些地區特別是邊緣山區居民收入水平較低，只能滿足保障基本生活需要的食品供應，而無法完全確保食品安全質量。所謂食品可獲性，就是指維持健康生存所必需的足夠食物，或確保既買得到又買得起的基本食品。一些邊緣地區的食品可獲性較差，而不得不購買一些小作坊制作、質量無法保障的食品。

（2）知識和信息缺乏。如同食品供應方一樣，很多消費者缺乏科學常識，存在錯誤的消費觀念，如對冷藏的剩菜剩飯沒有進行充分加熱便食用而造成食品安全問題。史根生等人對廣東潮安、吉林延吉、四川廣漢和湖北秭歸4省4縣的2004名居民食品安全知識、態度和行為（KAP）現狀調查的結果顯示，被訪者的食品安全知識得分及格者（不少于4分）、良好者（不少于5分）分別僅占被調查者的35.5%和12.6%。[6]

（3）安全意識淡薄。盡管近年來群眾對食品安全問題有了高度重視，但總體上對食品安全問題重視不夠，維權意識和法律意識淡薄，在選購和消費食品時沒有就產品質量、生產日期、生產環境等進行甄別和嚴格把關。

3.監管方

監管方即食品行業的執法監督部門，是食品安全問題的重要責任人。從監管方自身的角度看，造成食品安全風險的原因主要有：

（1）法律法規不完善，食品違法成本過低。目前我國食品安全違法事件層出不窮的重要原因在于違法成本過低而相對利潤高，給違法分子造成可乘之機，形成食品安全違法屢禁不止，甚至“邊罰邊犯”的局面。《食品安全法》第85條規定，在沒收違法所得和作案工具等基礎上，對“違法生產經營的食品貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上5萬元以下罰款；貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款”，第96條規定“消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金”，違法懲罰力度依然不夠。同時，法規不完善、配套法規不健全、食品標準缺失，讓違法企業有機可乘。

（2）監管體制不健全，執法監督力度不夠。當前，我國食品安全監管實行“分段監管為主，品種監管為輔”。由于食品從生產到分銷再到消費，涉及環節多、地域廣，分段監管模式很難完全監管到每個環節，尤其在源頭治理上。《食品安全法》規定，衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督五個部門直接監督執法，而從國務院食品安全委員會的組成部門來看，目前涉及食品安全的政府部門多達13個。“多龍治水”導致監管部門的職責分工不明確，存在監管缺位和監管越位并存的現象，相互推諉現象時有發生。

（3）檢測資源不充足，監管能力和技術水平不高。食品安全檢驗檢測是保障食品安全的重要手段，是科學評估食品安全狀況、實施食品安全監管的技術基礎。當前我國食品檢測檢驗資源相對不足，區域分布不合理，檢驗檢測設施和人才不足。數據顯示，我國地市和縣一級檢測體系力量較為薄弱，全國有一千多個縣沒有覆蓋到。[7]部門間檢驗檢測資源缺乏整合，存在浪費和低水平重復建設問題，增加了監管成本和食品生產經營者的負擔。同時，檢驗檢測能力不高，很多食品安全隱患無法得到檢測。《中國食品安全報告（2007）》數據顯示，德意志聯邦基金會（DFG）的方法能檢測325種農藥殘留，美國食品藥品管理局（FDA）多殘留檢測方法可以檢測360多種農藥，加拿大多殘留檢測方法可以檢測251種農藥，而我國已經制定的79種農藥179項限量標準中，46種農藥沒有配套檢測方法。[8]

三、完善我國食品安全保障體系的建議

食品安全保障除了包括食品安全監管保障以外，還包括促進供給方提供安全可靠的食品以及需求方科學選購和消費安全可靠的食品的政策建議。

1.供給方

食品供應方是食品源頭，提高食品源頭的安全水平是保障食品安全最直接、有效的措施。要通過提高食品供應方的安全意識、責任意識、誠信意識、道德意識和法律意識，改變食品行業小、散、亂、差的局面，從根源上降低食品安全事故發生的概率。

（1）把宣傳教育和法律懲戒結合起來，“軟硬兼施”，切實提高食品供應方的安全生產意識。食品供應企業和農戶要清醒地認識到，食品安全問題不僅關系人民群眾溫飽和身心健康，關系自身的生存與發展，更是影響社會穩定的重要因素。食品供應商不應做“一錘子”買賣，而應著眼長遠，通過產品質量取信于消費者。特別對于農民和小商販應加大宣傳教育力度，提高其認識水平和安全意識。同時，進一步完善和落實相關法律制度，加大懲戒力度，提高食品制假售假的違法成本。

（2）鼓勵兼并重組，推進行業準入和退市制度，提高食品企業安全生產經營水平。食品行業的健康發展是食品安全的前提，只有食品行業規模、結構和素質得到全面發展，食品安全問題的解決才有堅實的產業基礎。要鼓勵中小型食品生產企業、流通企業通過兼并重組，促進規模化、集約化、標準化發展；提高食品企業生產經營的技術水平，嚴格執行“良好作業規范”（GMP）、“良好供應規范”（GSP）標準；重點扶持和發展龍頭企業，加強食品企業品牌建設；建立行業自律制度，推行食品行業準入制度和退市制度，提高食品生產經營門檻，對于發生重大安全事故的企業應強行退市。

2.需求方

在提高居民收入水平和食品可獲性的基礎上，需求方要從安全意識和社會監督兩個方面參與食品安全保障體系建設。

（1）食品安全意識是確保食品安全的重要防線，食品消費者應該努力提高食品安全意識和自我保護能力。政府應當在學校、農村、社區開展食品安全知識和食品安全法律知識的宣傳普及工作，倡導健康的飲食方式，提高公眾的食品安全意識和自我保護能力。公眾應該充分運用相關科學知識甄別、選購和消費食品，確保飲食安全。

（2）公眾應加強對食品安全的社會監督，使消費者對食品選擇過程自然成為淘汰制假售假企業最根本的途徑，使消費者的安全意識成為食品生產銷售企業不斷提高質量標準的壓力和動力。[9]盡管仍存在一些體制上的障礙，對于發現存在違法生產、制假售假的企業，消費者仍應積極向有關部門及時反映；對于損害自身權益的行為，消費者仍應積極進行維權。此外，新聞媒體也應該發揮輿論監督作用，以客觀、科學、公正的態度報道相關問題，既要避免由于信息不完善、不準確而造成群眾恐慌甚至加重食品安全事故的危害，也要切實維護利益相關方的權益。

3.監管方

食品安全監管體系是政府發揮“有形的手”干預食品消費市場失靈的政策措施，是食品安全的重要保障。保障食品安全，需要從監管制度、行政監管和技術監管三方面構建完善的監管體系。

（1）完善法律法規，加大食品違法成本。國外的經驗表明，治理食品安全問題必須加大違法成本，震懾犯罪者。如德國對食品違法企業實行刑事訴訟外加巨額賠償的懲罰制度，韓國法律規定造毒食品的企業10年內禁營業，法國售賣過期食品的商店會立刻被關閉。[10]我們可以借鑒國外對違法企業實行懲罰性賠償、刑事處罰加集團訴訟的追責模式的經驗，引入公益訴訟和集團訴訟制度，降低群眾司法維權“門檻”，提高企業違法成本；細化刑事處罰和巨額索賠的法律細則，加大執法檢查力度，對蓄意制售有害食品的企業和從業人員要依法從嚴、從快、從重懲處，增強法律威懾力；加強食品安全的地方立法，出臺相關配套法規，消除現行《食品安全法》中仍然存在的一些法律盲區，如批發市場、“前店后廠”食品和超市自制食品的監管法律漏洞，以及對馬路流動攤點檢測的空白等；制定和實施食品安全國家標準規劃，加快完善食品安全標準體系，[11]解決食品存在標準缺失和不統一、不銜接的問題。

（2）理順監管體制，加大監督執法力度。食品安全監管重在外部監管，外部監管的主體是政府監管，政府有效監管的前提是理順監管體制，消除監管空白。要將食品安全納入政績考核，實行更加嚴格的食品安全官員問責制，堅持推行“誰監管，誰負責；誰失職，誰受罰”的原則，實現對食品生產、流通、消費各個環節的立體問責體系，[12]消除“政出多門、管理交叉、責任不明”的現象；推動各監管部門加強信息、執法、監督等方面的溝通協調，消除監管空白，減少交叉監管，形成監管合力；借鑒西安市“首問負責制”、江西省“限期處理制”等監管經驗，防止監管部門相互推諉、玩忽職守；建立食品可追溯體系，對食品生產加工、流通過程中的流向建立票證和臺賬，實現”批零對接、管住批發、規范零售、方便經營”；[13]建立健全食品行業的信息披露機制和信用體系，加強對食品行業從業者違法犯罪行為的信息披露，引導企業自發維護食品生產經營安全；引導社會力量參與構建社會監管體系，積極發揮12315維權平臺在監督食品安全違法活動中的重要作用，將其建設成為監管部門與群眾信息互動的平臺，群防群治，讓食品安全監管無處不在、無時不有。

（3）整合檢測資源，提高技術監管水平。增加對中西部和縣鄉級食品安全檢驗檢測基礎平臺建設投入，強化檢驗檢測人才的培育和在職檢驗檢測人員的業務培訓，加強對檢驗檢測設備的更新和維護；加強對地區、行業的檢測計劃、檢測標準和檢測信息發布進行協調，整合不同監管部門的檢驗檢測資源，建立高水平、綜合性的集科研、監管與贏利于一體的多功能檢驗檢測平臺，對所有監管部門和社會開放，形成合力；利用財稅政策鼓勵發展食品安全檢驗檢測的社會性中介機構，建設市場化、專業化檢驗檢測體系；構建統一協調的食品安全信息檢測、通報、發布的網上平臺，建立食品安全檢驗檢測共享數據庫，加強對食品安全評估和預警；發展多層次檢驗檢測手段，如快速檢測技術、專業檢驗檢疫技術、自行使用的檢驗檢測產品等，積極引進國外先進的食品檢驗檢測技術和方法，提高食品安全的技術監管能力。

[1]世界衛生組織.食品安全在衛生和發展中的作用[M].北京：人民衛生出版社，1984：3-8.

[2]聯合國糧食及農業組織，世界衛生組織.保障食品的安全和質量——強化國家食品控制體系指南[M].羅馬：聯合國糧農組織，世界衛生組織，2003：5-6.

[3]劉為軍，潘家榮，丁文峰.關于食品安全認識、成因及對策問題的研究綜述[J].中國農村觀察，2007（4）：67-74.

[4]王磊.對我國食品安全監管現狀的思考[EB/OL].國家食物與營養咨詢委員會網站，http：//www.sfncc.org.cn/Z_Show.asp?ArticleID=1611，2006-12-31.

[5]李國霖.農藥殘留食品安全第一威脅[N].證券市場周刊，2011（11）：15-17.

[6]史根生，劉亦農，張衛民，等.廣東、吉林、四川、湖北四省居民食品安全知識、態度和行為調查[J].中國健康教育，2004（8）：677-680.

[7]馮華.田間菜市探檢測——保障食品安全離不開檢測環節[N].人民日報，2011-06-20（17）.

[8]韓俊.中國食品安全報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：197-198.

[9]楊玉英，洪群聯，薄鎧奇.廣西食品安全保障體系的調查與思考[R].調查·研究·建議，2011（30）：7-10.

[10]舒適.打擊食品造假國外出狠招[N].北京晚報，2011-04-25（23）.

[11]范世乾.在法治框架內完善流通領域食品安全監管[J].工商行政管理，2010（24）：36-37.

[12]辜勝阻.保障食品安全要用重典出重拳[EB/OL].人民網，http：//www.people.com.cn/h/2011/0704/c25408-2525240275.html，2011-07-04.

[13]黃力.鞏固流通環節食品安全監管成果全力推行食品經營“一票通”制度[J].工商行政管理，2009（23）：71.