給國民以恒產(chǎn)和恒心

中國已經(jīng)經(jīng)歷了多年的高速增長，現(xiàn)在需要把增長創(chuàng)造出來的物質(zhì)轉(zhuǎn)換成為人們的穩(wěn)定感、幸福感。而通過法律確保每個(gè)人腳下的土地穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，可增加國民穩(wěn)定感和幸福感

近日媒體報(bào)道，上海市近期預(yù)申請出讓的地塊，無論是商用、住宅、商辦用地，其《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請須知》都提到“土地期滿后處理方法”，對(duì)居住用地，有“出讓人無償收回”的語句，對(duì)商業(yè)用地，有“出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值”的語句。民眾以為，上海已悄然確立了國有土地的使用權(quán)期滿后將被政府無償收回的規(guī)則。輿論為之嘩然，股市甚至因?yàn)檫@個(gè)新聞出現(xiàn)了大跌。

上海市政府有關(guān)人士隨即出面解釋說，這是一個(gè)誤解。解釋說明確規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期，而《預(yù)申請須知》中的“土地期滿后的處理方法”，其實(shí)源于《上海市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》第28條：土地出讓期限屆滿，土地使用者申請續(xù)期，因社會(huì)公共利益需要未獲批準(zhǔn)的，土地使用者應(yīng)當(dāng)交回國有土地使用證，并依照規(guī)定辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)注銷登記，國有建設(shè)用地使用權(quán)由出讓人無償收回。

這一解釋似乎緩解了民眾的緊張，但沒有完全解決人們對(duì)于未來土地歸屬和房屋安全的焦慮。人們會(huì)問：如果政府隨意擴(kuò)大公共利益范疇，把自己的房屋劃入公共利益范圍，自己所占用的土地產(chǎn)權(quán)難道就要被無償收回，自己就只能靜待被拆遷的命運(yùn)？這是近些年來購買了房屋的所有城市人口的普遍焦慮。這個(gè)焦慮不是上海市所能解決的，而需要通過全國性立法予以徹底解決。

應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)有的土地法律體系存在嚴(yán)重缺陷。中國過去三十年的改革被描述為市場化、法治化的過程，但如果考慮到土地制度領(lǐng)域，市場化和法治化的程度都要大打折扣。迄今為止，沒有建立起比較完整的分立的土地產(chǎn)權(quán)制度。政府緊緊地控制著對(duì)城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)，民眾所能獲得的只是建設(shè)用地使用權(quán)。法律也規(guī)定，這樣的使用權(quán)是有期限的，居住用地是七十年，商業(yè)用地只有五十年。

人們馬上擔(dān)心一個(gè)問題：土地使用權(quán)期滿之后，如何處置？2007年10月1日起施行的《物權(quán)法》規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。”應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定已經(jīng)確定了處置土地使用權(quán)的基本原則：一旦政府出讓了國有土地的使用權(quán)，業(yè)主就居于主動(dòng)地位。他的使用權(quán)是優(yōu)先于政府的所有權(quán)的，政府必須允許其長期的、其實(shí)就是永久性使用。

人們還會(huì)追問：續(xù)期是無償?shù)模€是有償?shù)模筷P(guān)于這一點(diǎn)，相關(guān)立法機(jī)構(gòu)和政府部門內(nèi)部、地方政府之間似乎存在較大分歧。2009年有關(guān)部門組織起草《土地管理法》的修訂稿，較早一版征求意見稿中曾有“無償自動(dòng)續(xù)期”語句。這是對(duì)《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步予以明確。但這一規(guī)定遭到有些人和部門的反對(duì)，隨后版本的征求意見稿又修改為含糊其辭的“按照國家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”。

正是有關(guān)部門的這種猶豫態(tài)度，引起民眾的焦慮。過去幾年，房屋占用的土地到期究竟是有償續(xù)期，還是無償續(xù)期，不斷成為媒體關(guān)注的話題。這一次，人們的焦慮甚至延伸到了究竟是自動(dòng)續(xù)期還是由政府無條件收回。目前，一些地方政府對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴，官民之間的嚴(yán)重不信任，讓民眾對(duì)于自己房屋所占用的土地的歸屬預(yù)期，似乎越來越不確定。

這顯然不是一個(gè)好現(xiàn)象，不論是對(duì)經(jīng)濟(jì)，還是對(duì)社會(huì)秩序。孟子早就說過，“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”。用現(xiàn)代話語來詮釋，恒產(chǎn)就是穩(wěn)定而又保障的產(chǎn)權(quán)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的最為重要的原理就是：合理而穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)制度，乃是經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。中國過去半個(gè)多世紀(jì)的教訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)。中國經(jīng)濟(jì)之所以出現(xiàn)高速增長，就是因?yàn)槊癖姼鱾€(gè)方面的產(chǎn)權(quán)不斷明晰、并獲得保護(hù)。

但是，這樣的產(chǎn)權(quán)界定與保護(hù)制度顯然還不夠完善，其中最為重要的是土地產(chǎn)權(quán)制度。土地是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得以進(jìn)行的載體，也是人們生活的依托。土地產(chǎn)權(quán)制度的不合理，在拆遷、征地過程中，已經(jīng)造成巨大的社會(huì)緊張和沖突。國有土地使用權(quán)問題的不確定性，也讓占用商業(yè)用地的企業(yè)產(chǎn)生投機(jī)心理，讓那些占用居住用地的普通民眾對(duì)未來的生活充滿焦慮。可以說，人們普遍存在的對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的不安全感，在侵蝕經(jīng)濟(jì)秩序，也在侵蝕社會(huì)秩序。

到今天，這個(gè)問題已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候。一個(gè)現(xiàn)成的辦法是加快《土地管理法》的修訂，以面向未來的長遠(yuǎn)眼光，對(duì)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)體系作出合理的界定，包括恢復(fù)曾經(jīng)在征求意見稿中出現(xiàn)過的“無償自動(dòng)續(xù)期”語句。這樣的語句可以讓民眾定下心來居住、生活，也可以讓企業(yè)面向未來進(jìn)行長遠(yuǎn)投資。

中國已經(jīng)經(jīng)歷了多年的高速增長，現(xiàn)在需要把增長創(chuàng)造出來的物質(zhì)轉(zhuǎn)換成為人們的穩(wěn)定感、幸福感。而通過法律確保每個(gè)人腳下的土地穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，可增加國民穩(wěn)定感和幸福感。★