日本城市化的特點及對我國的啟示

■ 田慶立 宋志艷

伴隨著工業化的發展，日本與當前我國一樣也經歷了一場城市化快速發展的階段。日本的城市化發展最終走出了一條健康、有序、和諧發展的城市化之路，其中的成功經驗值得我國深入探索和借鑒。

日本城市化的發展歷程

日本城市化始于明治維新時期，伴隨工業化的推進而逐步發展。1868年，日本第一產業人數占就業總人數的87.9%，第二產業只占4.1%，全國只有為數很少的城市。隨著重化工業的飛速發展，港口工貿城市和濱海工業區相繼出現，并向京濱、阪神、中京和北九州集聚。20世紀20年代以后，日本勞動力逐漸由第一產業向第二、第三產業轉移，人口和經濟活動向城市區域集中。城市人口所占比重由1920年的18%上升到1940年的35%。20世紀50年代后，日本經濟高速增長，臨海地區工業用地的開發，大城市周圍新開發區工業的集聚，極大地加速了日本城市化進程。日本城市人口在總人口中所占的比例由1950年的37.3%上升到1975年的75.2%，出現了年輕人大批流入大城市而造成大城市人口過度集中和地區間差距拉大的現象。直到1975年以后，隨著工業增長速度減緩，城市化進程日趨成熟，日本人口向東京、大阪、名古屋等大城市人口過度集中的狀況才趨于改善。1980-1984年間，由于出口型產業進一步向港口工貿大城市靠攏，日本再次發生了人口向東京圈聚集現象，這不僅沒有改善東京圈的工業布局和居住環境，而且加劇了地區之間發展的不平衡。

進入20世紀90年代，由于國際市場競爭激烈，加之日本大城市人口集中、地價上漲、土地利用受到限制、勞動力減少及工資提高等因素，使市區居民和企業離開市中心向周圍城郊遷移，大城市四周人口劇增，新城市不斷出現。以大城市為中心，形成了城市群，即出現所謂“郊外都市化時代”。同時，由于市區人口流向郊區，市中心區人口減少，加上近年來日本大企業進一步加速轉向海外生產，更快地形成了大城市的所謂“空洞化”現象，其中尤以東京都最為明顯。另一方面，由于地區中心城市工業已有相當規模，工業高新技術含量和信息化程度不斷提高，就業機會增加，收入和生活條件與特大中心城市方面差距縮小，因而地區中心城市活力增強，城市人口遷入超過人口遷出。

日本城市化進程的特點

1.制定合理城市規劃

為促進城市化的健康發展，日本根據形勢的不斷變化制定了五次《全國綜合開發計劃》，以解決城市化發展中產生的問題。1962年，為了縮小地區間差異，防止城市過大化，促進地區間均衡發展，日本開始實行第一次《全國綜合開發計劃》，分散工業布局，指定了新產業城市和工業特區。隨后，為解決城市化過程中產生的“過疏”和“過密”問題，于1969年、1977年制定了新發展計劃。針對東京“一極集中”的現象，日本政府于1987年制訂了第四次《全國綜合開發計劃》，以建設國際化的多極分散型國土為中心目標，把全國劃分為10個地區，針對各地區的特點，提出了今后地區建設的基本方向及地區中樞城市、核心城市的重要功能；同時進一步強調了地區之間的協作關系、地區總體基礎設施建設以及正確處理人口、資源、環境之間的協調關系。1998年出臺的第五個綜合開發計劃是為了解決少子高齡化問題對城市化的影響。總之，日本制定的《全國綜合開發計劃》根據不同時期產生的不同問題，相應地采取有效措施進行解決，很值得我國在城市化發展過程中借鑒。

2.積極治理城市環境

隨著人們對環境污染認識的深化以及環境保護意識的增強，日本進行了全面的環境治理工作。不僅采用各種科學技術降低污染，而且建立了較為完善的法律體系，從法律角度加大環境治理力度。隨著城市化的推進，大氣污染、水質污染以及自然環境的破壞，城市生活垃圾的增多，城市熱島效應等各種各樣的城市環境問題日益嚴重。1993年日本制定的《環境基本法》確立了新的環境政策方針，將城市化過程中出現的城市污染以及全球環境惡化等問題全部納入法律體系。同時，日本在20世紀90年代開始探索以節約資源、促進資源再利用為宗旨的環境保護措施，提出構建以抑制資源消費量、減少對環境壓力為目的的“循環型社會”的構想，2000年6月制定了《循環型社會基本法》。

在日本的經濟高速增長時期，日本國民從自發的反對公害運動發展成為有組織的、全國性、跨領域的群眾性環境保護運動。面對城市化所帶來的環境污染問題，城市中的居民組成有組織的團體，在宣傳環境保護相關知識的同時，積極開展反對汽車尾氣排放、反對交通工具所造成的噪音污染等運動。20世紀90年代，日本國民針對國內的環境政策提出改革意見，向政府提供有益的意見和建議。隨著群眾性環境保護運動的不斷推動，日本國民的環境保護意識不斷增強，在日常生活中不斷宣傳和推進環境保護事業。許多市民義務清理住宅附近的河流，對垃圾進行分類回收。

3.構建市民參與機制

20世紀60年代中期以后，隨著城市化的發展，出現了大氣和水體污染、地面下沉、景觀受損、廢棄物散亂等社會公害問題，嚴重破壞了城市環境，影響了市民的正常生活和生理健康。面對這種狀況，各級城市政府開始正視經濟高速發展給城市生活和城市建設帶來的負面效應，反思以前片面注重產業發展、忽視環境質量的發展模式，逐步確立以人為本的城市規劃理念和開發、保護并舉的城市建設方針，明確了市民參與城市建設的重要性，開始構建市民參與機制。關西地區的神戶市為了阻止城市公害蔓延和解決隨意性開發問題，神戶市政府在推進城市現代化進程的同時，反復調查研究，分析現狀，建立健全城市規劃、城市景觀、城市環保方面的法律法規，引導市民融入城市建設的各個環節。20世紀80年代前后，市政和城建部門又進一步加強指導，在許多城區及街道，陸續成立了“市民城鎮建設協議會”。這些協議會主要分擔街道、居住區、水際空間和綠化空間管理，參加有關城市建設和城市規劃研討，參加居住區住宅咨詢，參與各種城鎮建設學習會、報告會，協同政府實施各種城市法規和推進城市街區建設。在市民參與的初級階段市民意識、法律觀念和組織程度都不太高的情況下，市政府的規范化引導，為神戶市民參與城市建設提供了法制前提，打下了良好基礎，在城市更新與開發、景觀形成與保護方面，取得了引人矚目的成果。因而，神戶一躍為城市景觀營造方面較有影響的城市。

4.注重解決農村問題

在城市化中期既要促進城市化快速發展，又要協調好城市化與農業發展的關系。一方面促進勞動力從農業部門向非農部門轉移，另一方面在城市化過程中，要制定土地保護法規，嚴格控制土地的流失，制定農業支持政策，促進資本、技術向農業部門投入，從而確保農業生產的發展。日本在城市化中后期注意到農業、農村發展問題，制定了大量法律促進農村發展。如在扶持山區農村及人口過疏地區經濟健康發展方面的法律，包括《過疏地區活躍法特別措施法》、《半島振興法》、《山區振興法》、《大雪地區對策特別措施法》及《離島振興法》。確保勞動力充分就業及向農村地區引進工商產業的法律主要包括《向農村地區引入工業促進法》、《新事業創新促進法》及《關于促進地方中心小都市地區建設及產業業務設施重新布局的法律》等。

日本城市化進程對我國的啟示

1.制定法律體系和發展規劃

城市化的健康發展和水平提高，關鍵在于制定相關的法律法規，為解決城市化進程中出現的問題提供法律保障。全國城市規劃的制定應具有前瞻性和現實性，既要考慮將來的長期目標，同時根據城市化進程中出現的問題及時應對，促使大、中、小城市因地制宜、因時制宜地協調發展，形成合理、有序的城市發展體系。片面強調發展大城市或小城市都是不恰當的。在加強對重點小城鎮建設和合理布局的同時，強化中心城市的輻射效應是必要的、適時的，有利于帶動區域經濟的整體發展和環境的治理與保護。

2.積極借鑒市民參與機制

市民參與機制對推動我國的城市化有序、健康發展提供了諸多借鑒。有效地調節市民參與的尺度，發揮市民參與的積極作用，無疑是城市發展的不竭活力之源。在市民參與的初級階段，依法行政色彩較為濃厚，市民素質、參與意識、組織程度、法制觀念十分薄弱。針對這種情況，許多日本地方政府在建立健全城市法規制度上加大了力度，規范和引導市民走進城市建設的各個領域。并運用“推、拉、背”等多種拉動方法，支持和援助市民參與城市建設，使市民參與過程成為城市建設法規的實施過程。雖然這是一種被動式的市民參與，但應該說這是走向市民主體參與的過渡途徑。

3.注重全方位協調發展

日本城市化過程中充分顧及到大城市與中小城市、環境問題、農村問題等的協調與平衡發展，為解決大城市膨脹問題，加強了地方城市的生活設施建設，逐步把中小城市的生活水平提高到與大城市相當的水平。日本政府有計劃地引導大城市的工業企業向中小城市轉移，并建立全國性的交通網絡和通信網絡，并從協調自然環境、生產環境、生活環境三要素出發，通過在日本全國建立200-300個“定居圈”，創造一個人類與自然協調的、具有安穩和舒適感的綜合性居住環境。這一政策性措施的實施，在一定程度上緩解了工業布局過于集中以及人口過密、過疏的矛盾。日本城市化的全方位協調發展模式，為解決我國城市建設中面臨的生態和環境和城鄉矛盾等問題，尋求新的城市發展路徑，構建可持續發展的和諧城市，提供了可資借鑒的范例。

參考資料

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