電信廣電應分業規制還是統一規制——基于跨國數據的實證研究

張昕竹，馬 源，馮永晟

（1.江西財經大學 規制與競爭研究中心，江西 南昌 330013；2.工業與信息化部 電信研究院，北京 100191；3.中國社會科學院 財政與貿易經濟研究所，北京 100836）

一、引言

在當今復雜的經濟環境下，經濟調節、市場規制、社會管理、公共服務成為現代政府的四項基本職能，其中市場規制發揮著尤為重要的作用，但如何通過有效的制度安排來實施政府規制并沒有統一的模式。2010年初，國務院決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網的三網融合，電信和廣電行業開始互相向對方開放部分業務。為了保障雙向進入的順利推進，迫切需要解決相關的規制制度設計問題。

三網融合是一種生產力變革，它必然涉及到規制體制等上層建筑的調整，以適應三網融合的技術要求。長期以來，由于技術環境和意識形態等原因，我國對電信和廣電一直實行分業規制，這種規制模式雖然在特定的歷史背景下有其合理性，但在網絡技術不斷融合的條件下，現有的規制體制已經難以適應日益融合的技術和業務發展的要求。有鑒于此，國務院要求建立適應三網融合的體制機制和規制政策體系。

如何建立適應三網融合的規制體制，一直是近年來理論界和業界爭議的熱點話題，其中一個重要的制度設計問題是，是否應該改變電信和廣電分業規制的現狀，設立一個融合的規制機構，對電信和廣電進行統一規制。一種代表性觀點認為，應建立統一的規制體制，這將有助于打破部門利益之爭；但相反的觀點則認為，在我國現有政治經濟體制下，分業規制是更好的選擇。

本文研究的核心問題是，針對我國現有的行政管理體制、經濟和社會發展狀況，在三網融合時代，我國應選擇什么樣的規制體制。為了回答這個重要的制度設計問題，本文將利用國際電聯的各國電信和廣電行業規制機構調查數據，通過建立離散選擇模型研究哪些因素影響一個國家在三網融合時代的規制體制設計，在此基礎上分析我國的規制體制選擇。

二、文獻回顧與綜述

規制制度的出現，是現代市場經濟國家工業化和城市化過程中出現的一個非常重要的制度創新，[1-2]而規制體制設計是規制制度安排的一個重要組成部分。歷史經驗表明，盡管不同國家規制制度演化的路徑有所不同，但有兩個重要因素共同影響著規制體制設計：一是產業的技術經濟特征，它要求規制體制必須滿足技術理性約束；[3]二是政府的政治組織架構，[4]這個制度條件要求規制體制必須滿足制度理性約束。

不同行業具有不同的技術特征，由此導致不同的規制體制選擇。運輸、公共事業等產業具有明顯的區域規模經濟特征，因此通常設置隸屬于地方政府的規制機構。考慮到不同的公共事業需要的規制手段有很多相似之處，為此還常常在地方政府層面設立集中的規制機構進行規制。對于電信、鐵路和供電等行業，規模經濟要求這些企業在全國范圍內運營，并且需要的規制手段比較復雜，而且跨區域協調成本比較高，因而出現了國家層面的規制機構。[4]

針對電信業的技術經濟特征，Laffont和Tirole（2000）系統討論了電信規制所面臨的定價、網間結算、普遍服務等問題。[5]對廣電行業而言，Waterman（2004）、Crampes和Hollander（2008）指出頻道規劃和內容管制是廣電行業面臨的獨特的規制問題。[6-7]在三網融合時代，Crampes和Hollander（2006）指出，無論是電信企業還是廣電企業，它們采取的多業務捆綁策略可能帶來排斥和限制競爭問題，這說明電信規制與廣電規制存在巨大的外部性。[8]

規制政策不僅需要行政機構去執行，還要求政治體制確保其合法性，因此，規制體制設計必須與國家政治體制相適應，規制體制選擇取決于國家的制度能力。[9]即使滿足這樣的制度條件，規制體制的選擇也不完全是自由的，因為一旦某個產業的規制機構被設立以后，該規制機構就被賦予了通過規制政策創造和分配租金的強大權力。此時重新配置規制權力就會變得相當困難，這種既得利益造成的制度剛性，使得規制體制改革很難取得突破。[4][10-11]

國家制度能力對規制體制設計的約束，意味著規制體制選擇是一個給定政府制度背景下的組織設計問題。Sah和Stiglitz（1986）最早從組織理論視角，分析規制政策決策者具有有限理性時，如何在分業規制和集中規制之間進行取舍。他們認為，如果規制決策失誤造成的損失很大，并且規制機構能力有限時，集中規制是更好的選擇，反之則應選擇分散規制。[12]這意味著，對于決策過程缺乏保障，溝通成本比較高，并且人力資源缺乏的發展中國家來講，應該選擇統一的規制體制。

現代規制理論文獻開始利用機制設計理論，分析統一規制和分散規制面臨的權衡。根據規制制度設計的顯示原理，在不存在合謀且合同完備的條件下，即便規制機構和企業之間存在信息不對稱，仍然可以通過集中的規制實現最佳規制。[13]但現實情況是，規制過程普遍存在合謀、合同不完備等問題，因此存在統一規制和分業規制的權衡問題。

沿此思路，大量文獻開始研究在什么情形下，分離的規制體制比集中的規制體制更符合效率原則。Laffont和Martimort（1999）認為，假設規制機構與企業可以合謀，那么分散的規制體制可以有效地防范規制機構與規制企業合謀。[14]根據這個結果，如果政企合謀的可能性很高，并且缺乏有效的監督機制，那么分散的規制體制更好。Baron和Besanko（1992）認為，如果缺乏信用機制，那么分散的規制體制可能更有效。[15]Bardhan和Mookherjee（1999）也分析了分散規制比統一規制更效率的條件。[16]

目前為止，規制理論文獻比較清晰地揭示了技術經濟和政府制度變量如何影響分散規制與統一規制的權衡，但這些文獻的局限性在于，它們都是在部分均衡的框架下進行分析，無法全面描述技術經濟理性和制度理性的要求，更無法反映經濟和社會發展等因素的作用，而這些因素正是規制體制設計需要考慮的問題。[17-18]實際上，不同國家選擇了不同的規制體制，在很大程度上表明規制體制選擇其實是一個實證問題。

已有很多實證文獻分析各類制度因素對規制制度的影響，比如Djankov等（2002，2003）和Shleifer（2010）分析了法律制度對規制制度的影響；[19-21]Kaufmann等（2007）構建了系統的政府治理結構指標；[22]Laffont（2005）利用離散選擇模型研究了私有化問題；[4]但總體看，分析規制體制選擇的實證文獻比較少，特別是尚未出現基于國際經驗研究三網融合時代規制體制設計的實證文獻，本文將試圖填補這方面研究的空白。

三、模型設定與數據描述

本節設定三網融合下規制體制選擇模型，以便在分析技術理性和制度理性對規制體制選擇的影響的同時，分析經濟和社會發展、文化和地理等因素的影響。在實證分析中，研究制度選擇的經典方法是Probit選擇模型。基于可獲得數據，本文選擇了橫截面Probit模型，其中被解釋變量是對電信和廣電實行分業規制還是統一規制的選擇變量。本文設定1表示電信規制機構同時負責廣電規制，0表示電信和廣電分開規制。

前面文獻的綜述表明，影響規制體制選擇的因素主要有經濟技術因素和政府制度變量。在本文中，我們用通信市場指標來表示技術和經濟因素，用規制體制設計和政府能力變量來表示政府制度變量。需要說明的是，由于數據可獲得性限制，我們無法用時序數據來分析技術驅動對規制機構變動的影響，但各國電信市場發展的不同部分地體現了技術驅動因素。此外，解釋變量還包括經濟和社會變量。

下面設定Probit模型，定量分析不同國家選擇統一規制或分業規制的概率，其具體形式如下（Green，2000）：[23]

其中Pi表示國家i選擇統一規制的概率，Φ(β′X)為標準正態分布函數，β1，β2，…，βn表示待估參數，X=(x1，x2，…，xn)為各種解釋變量。β′X為Probit函數的指示函數，βi則表示變動一單位引起Probit指數變化一個標準差。而變化一個單位引起的概率變化（邊際效應）等于對應的正態密度函數與βi的乘積。

本文所用數據來自國際電信聯盟（ITU）的規制機構數據和世界銀行的信息通信產業（ICT）數據。[24-25]ITU規制機構數據包含對不同國家電信規制機構進行問卷調查得到的信息。世界銀行的ICT數據則包括不同國家經濟和社會結構、ICT產業市場結構、供給能力以及ICT經濟績效等方面的指標。

具體變量含義如下：一是規制機構設計指標，這部分數據來自ITU規制機構數據庫，主要包括規制機構的獨立性、電信規制機構是否負責廣電的規制、在融合的情況下是否負責廣電內容規制以及電信機構是否對互聯網內容進行規制等指標。根據ITU定義，電信規制機構是否具有獨立性是指在電信機構授權范圍內，電信規制機構是否具有制定規制決策的自主權；電信規制機構是否負責廣電規制是指電信和廣電規制機構是否統一；電信規制機構是否負責廣電內容規制是指對網絡實施統一規制時，融合的規制機構是否還負責廣電內容規制；是否對互聯網內容規制是指不管電信和廣電規制機構是否融合，規制機構是否對互聯網內容進行規制。

根據表1，從涵蓋105個國家的樣本數據來看，規制機構具有獨立性的均值為0.88，電信和廣電統一規制的均值為0.58。電信和廣電機構融合后，規制機構負責廣電內容規制的均值為0.18，電信機構負責互聯網內容規制的均值只有0.11。

表1 變量定義和基本統計量

二是社會經濟指標和通信市場指標，這些數據來自世界銀行ICT數據庫。在通信市場指標中，包括固網產權結構、固定電話和移動電話競爭，以及互聯網競爭等市場結構指標。在固網產權結構中，包括完全私有、完全國有和部分私有三種狀態。為了量化固網產權結構，我們定義完全私有取值為1，部分私有為0.5，完全國有為0。對于固定電話和移動電話競爭，存在完全競爭、管制下的競爭和壟斷三種狀態，我們將這三種狀態分別取值為1、0.5和0。使用同樣方法，我們對互聯網產業的競爭進行了量化。由表1可知，固定電話產權私有化的均值為0.58，國際長話競爭程度的均值為0.72，移動電話競爭程度的均值為0.78，互聯網競爭程度的均值為0.90。此外，我們還從世界銀行ICT數據庫得到固定電話、移動電話和互聯網的資費和普及率指標。

三是政府治理指標，這部分數據來自Kaufmann（2007），這是世界銀行建立的度量各國政府治理狀況的指標體系，該指標體系包含政府的可問責性、政治穩定性、政府有效性、規制質量、法治程度和腐敗的控制等幾個指標。[22]這個指標體系的數據來源于世界發展論壇的全球競爭力報告、世界銀行商業環境問卷調查、亞洲開發銀行、非洲開發銀行等30多個世界著名機構建立的政府治理數據庫。世界銀行通過對不同來源的原始數據進行加總和加權處理，得到描述各國政府治理狀況的權威數據庫。

四、參數估計結果及分析

根據前面設定的模型，我們使用國際電信聯盟和世界銀行的數據來進行估計。為反映規制機構獨立性對規制體制設計的影響，我們設定了兩個不同的模型，其中模型1不考慮規制機構獨立性的影響，模型2則反映了該變量的影響。參數估計結果如表2所示，其中第2列和第5列為參數估計值，第3列和第6列給出解釋變量的邊際效應，即相應變量每變動一單位，選擇統一規制機構的概率將變化多少。需要說明的是，對于表2中給出的邊際效應，如果所對應的變量是虛擬變量，則邊際效應反映的是該變量從0到1所產生的選擇概率變化。

規制制度設計遵循的一個基本原則是，規制機構應保證其獨立性，以避免政治力量對規制過程和規制決策的干擾。為此，從實證角度我們首先關注的是，規制機構的獨立性是否影響規制體制設計。理論上來講，融合的規制體制意味著規制決策更集中，因此，政治力量更容易干預，這也是為什么在計劃體制下，主要通過設置大而全的超級行政機構，來對經濟實施有效控制。但另一方面，集中的規制體制又可以減少協調成本，提高規制效率，這正是實施大部制的主要原因。實證結果顯示，規制機構獨立性對于是否選擇統一規制機構的影響并不顯著。對于三網融合的規制體制設計，這個實證結果的含義是，從規制機構改革的路徑來講，可以在沒有建立獨立規制機構，或者說在沒有實現“政監分離”之前，先實現規制機構的融合，對電信和廣電實施統一規制。

表2 電信規制機構獨立性與電信、廣電規制體制的Probit選擇模型

在模型2中，除規制機構獨立性變量不顯著外，還有一部分經濟社會變量和通信市場變量不顯著，去掉不顯著變量重新估計得到模型3的估計結果（見表3）。

表3 電信、廣電規制體制的Probit選擇模型（模型3）

估計結果顯示：第一，經濟社會因素對是否選擇統一規制機制有顯著影響。人口總數越高和密度越低，選擇統一規制機構的可能性越大。一方面隨著人口總數的增加，規制的復雜性就會隨之增加，統一規制有助于協調各方訴求；另一方面人口密度越低，覆蓋地域面積就越廣泛，集中的規制機構越能更好地保障規制一致性。邊際效應估計結果顯示，當人口數增加1百萬和人口密度減少1人/平方公里時，選擇統一規制機構的概率分別增加0.05%和0.01%。

第二，電信技術和市場發展程度對統一規制機構的選擇有顯著影響。一個非常有意思的結果是，互聯網引入競爭的程度越高，互聯網普及程度越大，選擇統一規制機構的概率就越大。其中，當互聯網市場由壟斷變為競爭時，選擇統一規制機構的概率將提高60%。此外，互聯網普及程度每提高1%，選擇統一規制機構的概率就會提高1.53%。產生該結果的原因在于：一方面，互聯網規制與三網融合下對電信業務和廣電業務的規制有相似之處。目前，電信規制機構普遍具備了互聯網規制的經驗，包括市場、技術、業務等方面，如果互聯網競爭程度很高，說明電信規制機構更有可能借鑒已有規制經驗，有效地承擔三網融合以后的規制職責。需要特別指出的是，在互聯網日益發展的當今，電信和廣電部門又都面臨相同的內容規制問題，只不過兩者的定位略有差異。另一方面，互聯網代表著電信和廣電未來技術發展的主要趨勢，模型中的互聯網變量代表了這種技術融合的影響，而這種技術融合要求統一的規制機構，這正好反映了規制機構設計對技術理性的依賴。

除了互聯網以外，移動電話資費也會對是否選擇統一規制機構產生影響。模型結果顯示，移動電話每月資費每提高1美元，選擇統一規制機構的概率減少4.2%。由于在基礎電信業務中，移動電話是競爭程度最高、收入份額最高的業務，因此，移動資費水平越高就意味著電信市場成熟程度越低，從而融合后廣電進入電信領域的盈利空間越大，規制機構出于行業保護的目的，限制對方進入的可能性就越大，因而更需要統一規制機構。但另一方面，在電信市場成熟程度比較低時，市場空間相對比較大，限制對方進入的必要性就越小，選擇統一規制的可能性也就越小。我們的實證結果顯示，限制競爭對規制機構設計的影響相對更大。

另一個有意思的結果是，電信產權結構對是否選擇統一規制機構也有顯著影響。我們在模型中用固定電話的私有產權比重來刻畫這種影響。實證結果顯示，固定電話的產權私有化程度越高，選擇統一規制機構的可能性越小；反過來講，融合的規制機構更適合于以公有產權為主的電信市場的規制。

第三，政府治理能力變量對規制機構設計的影響。理論上講，規制機構的制度理性意味著規制機構設計要與政府能力相吻合。模型實證結果顯示，政府可問責性越強，政治穩定性越高，選擇統一規制的概率越大。政府腐敗控制能力提高1%，選擇統一規制機構的概率提高0.78%。前面綜述中已經分析過，分設規制機構的重要原因是防范或限制規制機構與被規制企業形成“政企同謀”。因此，在其他因素不變的情況下，當政府越清廉時，就越不需要通過分設規制機構實現相互監督，而應該直接選擇統一規制機構。

我們的實證結果還顯示，法治程度對統一規制機構選擇的影響是負的。對于規制機構設計來講，法治程度越高，規制機構間的職責劃分就越清晰，相互交叉或重疊的職能越少；同時，即便有規制沖突，也可以依法處理，因此，就沒有強行設立融合統一規制機構的必要了。此時，分設規制機構將更有助于發揮各個規制機構的專業規制能力，提高規制效率。

綜上所述，本文的實證結果與現有經濟理論基本一致，我們不但證實了產業技術經濟特征和國家制度安排將影響三網融合下規制體制的選擇，而且經濟和社會因素也會對此產生重要影響。同時，我們也觀察到，不同國家由于各方面條件的不同，最終設置的規制架構也有所不同。那么，一個自然而然的問題是，在當前的國情條件下，我國究竟應選擇什么樣的規制體制呢？為了回答這個問題，我們采用基準比較的方法（Benchmarking model），利用前面估計出的模型來預測中國選擇統一規制體制的概率。代入相應變量的中國值，就得到表4的預測結果。

表4 中國選擇電信和廣電統一規制的概率

表4中的預測結果顯示，相對于樣本中采用統一規制體制的均值（0.58），無論相對哪種模型設定，我國選擇統一規制的概率都非常高，這意味著我國應選擇融合的規制機構。根據我們的模型設定，做出這樣的選擇的主要原因是：中國的人口數很大，規制機構的決策目標更為復雜，統一規制有助降低協調成本；互聯網市場已引入競爭，普及率也在快速提升，電信和廣電的技術和業務趨同度增強；電信和廣電都是國有控股，私有化程度很低，分設規制機構必要性很弱；中國的法治發展程度尚不完善，設立統一規制機構有助于減少推諉扯皮、選擇性執法及限制競爭等行為，提高規制效率。

五、結語

本文通過建立三網融合時代各國設置電信與廣電行業規制體制的Probit選擇模型，利用國際電信聯盟和世界銀行相關數據，分析了信息通信市場、國家制度環境以及經濟社會因素對三網融合下規制體制設計的影響。我們的實證結果顯示，與現有規制制度設計理論一致，產業技術經濟特征和國家制度環境，是影響三網融合下規制體制設計的重要因素。此外，經濟和社會因素也會對此產生重要影響。需要強調的是，這些因素對于規制體制的影響非常復雜，這說明盡管規制體制設計需要遵循一些基本原則，但不同國家可能會依據不同的國情得出不同的選擇。

利用國際基準比較方法，我們得出的政策結論是，我國應該選擇統一規制體制，以適應三網融合的要求。在中國現有社會、經濟和制度條件下，導致這一結果的首要因素是互聯網產業的發展。為了適應融合的技術趨勢，促進業務和市場的發展，需要一個統一的規制框架來推動，這是技術理性的內在要求。在國家制度層面，不同的制度參數對于規制體制的影響是不同的，但總體來看，現有的制度能力也支持設立融合的規制機構，以減少協調成本、選擇性執法和限制競爭等問題。

我們的實證結果對于后三網融合時代的規制改革也有重要意義。盡管從長遠看，規制機構的獨立性是樹立規制權威、提高規制效率的一個重要的制度保證，但是建立統一的規制體制并不一定以規制獨立性為前提。這意味著，如果出于某種原因，電信和廣電規制機構除了需要承擔促進市場競爭的職能外，還需要在一定時期內承擔產業發展、國資保值增值和做大做強等職能，但這種制度設計并不妨礙推進以融合為導向的規制機構改革。實際上，選擇統一規制體制也是與我國政府機構的大部制改革方向一致的。

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