一號文件的前世今生

□ 白建學 王立新 馮建維

2011年，對于水利人來說是值得紀念的，中央一號文件第一次將水利工作的重要性提到了前所未有的高度。但我們認為，只有將2011年中央一號文件發布前中國經濟的涉水部分，做一個理性分析，才能深刻理解并貫徹實施好這個文件。

物價飛漲下的水利

2010年引起全社會普遍關注的最大經濟問題就是物價。這一輪的物價飛漲，主要是農產品即食品漲價。漲價中不管是游資炒作還是貨幣超發，食品價格的屢創新高，都是不爭的事實。

在預計物價會趨穩甚至降價的言論中，最滑稽的是當年5月26日下午，中國科協在2010年第五期“中國科協科技期刊與新聞媒體見面會”上公布的最新調研成果：“中國還有8億畝后備耕地——即還有很多農業資源沒有投入使用，一旦投入物價肯定會大降。”

企圖用中國有很多后備耕地來證明未來農產品不會短缺進而降價，是不值一駁的。中國不但沒有后備耕地，恰恰相反，大量15度以上的陡坡耕地和濕地、草原毀成的耕地亟待退耕。

在預計物價會趨穩和降價的安撫中，最有理論高度、最具說服力的當屬時任國家統計局新聞發言人、經濟學家姚景源的蛛網理論了。

姚景源說，關于這個農產品，經濟學上有一個定律，叫蛛網理論。比較通俗地理解，就是凡是農產品，它的規律都是本期產量，決定本期價格，本期價格決定下期產量。就是說農產品有一個特點，往往是今年多了，明年少，后年又多，大后年又少。這是市場自我調節的力量所在。

按照蛛網理論，既然2010年初的農產品價格飆升了，就會引發下期產量的增加。年初產量增加將導致2010年年中、年底農產品的價格陡降。然而，最劇烈的農產品漲價恰好發生在當年4季度。

為什么經濟學的蛛網理論在中國不管用？這是因為蛛網理論中市場自我調節的基本前提是具備農業資源。當農業資源“水土熱”這三要素中，耕地不可能再增加，積溫基本是恒定值時，只有“水”還有潛力可挖。筆者認為，這才是中央把水利提到前所未有高度的根本原因。

僅僅是短板嗎

伴隨經濟社會的迅速發展，水利作為基礎設施中的短板——在物價飛漲、農產品短缺的形勢下尤為突出。

與水利建設不斷升溫如影隨形的，是我國公共財政體系的不斷完善。在著力改善民生的前提下，中國公共財政支出的權重，將從目前的約60%用于政府開支，轉向約60%用于養老、醫療、失業保障等民生領域。

假如30年前由于文革及其前幾十年的錯誤造成了基礎設施短缺，急需政府把大部分公共財政收入用于基礎設施建設。那么，30年后的今天我們看到，中國的大規模基礎設施建設已經呈現出建建拆拆的特點。與巨額的投入相比，幾十年來這些建設留下的優良資產并不多。對政府愿意大搞基礎設施建設的其他原因，我們認為從政治上講，非民選政府努力想用輝煌的經濟建設成就來證明政權來源的合法性；從社會來講，大規模的基礎設施建設，會帶來大量就業，有利于保持穩定。

我們認為：隨著中國的公路、鐵路等主要基礎設施逐步完善，這一波大規模的水利建設，可能是政府主導大規模基礎設施建設的“最后晚餐”，這必將對處在社會關鍵轉型期的水利規劃、投資、建設和管理制度，提出更高的要求。

糾結的水利改革

無論是要解決水利這個“短板”，還是把住大規模基礎設施建設的“最后晚餐”，都需水利行業苦練內功、加快改革。事實上，從今年中央一號文件的標題《關于加快水利改革發展的決定》就可以看出，水利的改革必須先于發展。但由于改革中的矛盾難以厘清和破解，使得有關部門和地方政府遇到改革的矛盾時只能繞著走而專司發展。

目前水利行業推動的大的改革有水管體制改革、農業水價改革、水務一體化改革，這些改革短的已提出了近十年，長的已有十幾年。為什么水利改革的阻力如此巨大、如此糾結？其中又有哪些教訓值得汲取呢？

我們認為：一是要避免單兵突進；二是要體諒被改革者的合理訴求；三是不要自話自說；四是努力求得共存；五是要慎言改革。

為什么中國各個行業的改革不能單兵突進？以水管體制改革為例，這項改革不僅要定崗定編后裁人，還需地方政府承擔從事公益性崗位人員的經費。而讓經濟欠發達的農業地區的地方政府增加財政支出，是極其困難的。

改革作為一個利益調整的過程，遭到利益受損者的拖延、抵制和反對是正常的。所以，在未來水利行業每一項改革出臺前，要全面、充分預估被改革者的訴求、能量、承受能力和可能反應，切忌單兵突進。

以上就是我們對一號文件 “前世”的看法，那么一號文件的“今生”還有哪些尚未引起重視的問題呢？

水資源的重新配置

既然認為一號文件的出臺是由農產品短缺、漲價引起的，那么水利行業在落實一號文件時，就應有針對性地把有限的水資源配置給短缺的農產品。

我們看到，盡管2010年農產品的價格屢創新高，但同期中國的國家糧食儲備，遠高于世界糧農組織建議的“當年糧食消費量的14%至18%”，而達到了40%多。天量的糧食儲備及其不斷的投放市場，并沒有平抑住食品價格的暴漲。進一步的觀察讓我們看到：2010年漲價最明顯的是蔬菜、水果和肉蛋奶。

因此，未來我國農業的水資源配置，應首先滿足不便于倉儲、運輸的蔬菜、水果和肉蛋奶的生產。對于方便倉儲、運輸的糧食，國內能滿足供應更好，不能滿足供應就進口，這是沒有辦法的事。事實上，有關部門也正在努力把隨著快速城市化消失的城郊原有菜地再重新恢復起來，以降低物流成本。

但要把幾十年來水利一直為以糧為綱和糧食安全服務，轉變成水資源優先配置給蔬菜、水果和肉蛋奶。

隨著生活水平的提高，我們必須承認“有糧吃社會就能穩定”已經成為歷史，蔬菜、水果和肉蛋奶的漲價也會引爆其他社會問題。那種“靠進口不能保證中國糧食安全”的觀點與過分強調糧食生產的特殊性一樣，不是出于既得利益集團的需要，就是冷戰思維、小農經濟的自給自足思想在作祟。歷史的經驗已經證明：政府主導下的糧食體制，不利于農業資源的配置，與黨中央、國務院的“發揮市場配置資源的基礎作用”相悖。

事實上，近年來國產糧食只能滿足95%左右的需求，進口糧食、國外租地種糧等務實的措施政府已經在做。只不過中國“關注”糧食安全的行業有十幾個，很多利益集團出于種種目的還在鼓動靠立足國內資源來滿足糧食安全，這是很危險的。理性的中國只能生產與自已資源相匹配的農產品——首先是不易運輸的鮮活農產品，其次才是易于運輸保管的糧食。

因此，水利行業不僅要改變“過分強調糧食安全要立足用好國內水土熱資源，有限的水資源只能配置給糧食，優先配置給蔬菜、水果和肉蛋奶豈不是笑話？”等等陳腐觀念，更要在了解“幾十年的農業資源的產權不明晰，及產權不明晰帶來的水土資源的過勞——越來越多的江河在灌溉期斷流，越來越多的耕地因水土流失帶來的地力下降直至退出耕作”這些現狀后，建立起少用國內農業資源就是愛國的新理念。

因此，水利行業轉變原有觀念，把有限的水土資源進行重新配置，已成當務之急。

一號文件的新變數

一號文件規定“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”。但半年后我們看到，越來越受到中央政府關注的土地出讓金，又平添了兩個新變數。

新的變數之一是：財政部、教育部已經于8月初發文，土地出讓金的10%用于教育。

我們看到：中央政府層出不窮的規定屬于地方政府使用的土地出讓金，只是反映出中央政府對保障房、農田水利和教育的重視。然而，受“重視”的項目越多，實際上就是哪個都得不到足夠重視，最終變成中央政府對如何支出近3萬億土地出讓金的重視。

而對全社會來說的另一個新變數，是審計部門對地方政府到底借了多少債，及其到期的債靠什么還。按照各方專家們的普遍觀點，這些債主要靠土地出讓金來還。這就是地方政府普遍害怕房價降，進而土地出讓金減收的原因。

多年來，媒體上的普遍觀點是1994年分稅后，中央政府的財權大事權小，地方政府的事權大財權小。但近來上億的華國鋒墓、50萬的方正日本開拓團紀念墻等層出不窮的新聞事件告訴我們：不受制約的地方財政也不差錢，只是決策者想要花給誰的問題。但有多少地方決策者發自真心地把錢花給保障房、水利和教育？這可能就是中央政府強行給地方政府規定土地出讓金用途的原因。

但不管怎么說，年初我們就深表擔心的能否落實土地出讓金10%用于農田水利，下半年又出臺了繼續從土地出讓金分一杯羹的10%用于教育，加之今明兩年將有4.6萬億地方政府債到期。面對著如此之多的變化，多年來部分靠土地財政生存的地方政府，能拿出多大比例的土地出讓金用于農田水利呢？