民族地區公共危機管理機制研究

劉新苗

(內蒙古黨校 信息管理部，內蒙古 呼和浩特 010070)

各種公共危機事件在我國民族地區不斷發生，已成為影響民族地區經濟發展和社會穩定的重要因素。現階段，如何建立健全處理各種公共危機管理機制，提高政府應對公共危機的能力，成為民族地區各級政府建設和諧社會的重要課題。

一、民族地區①公共危機事件的特殊性

公共危機事件具有突發性、緊急性、災難性、不確定性、影響的社會性、實質是非程序化決策問題六大基本特征。但是，由于我國民族地區大多地處邊疆，地理和周邊環境較復雜、人口主要以少數民族為主、交通比較閉塞，經濟、社會發展水平較低，少數民族文化與現代文化等多元文化并存。我國民族地區這些特殊政治社會人文生態環境決定民族地區公共危機事件的特征除了具備基本特征外，也具有其特殊性，體現在以下三個方面:

這種差異首先體現在語言、宗教和文化上的差異，而這些差異致使各個民族之間缺乏相互了解和尊重，造成一些誤解、糾紛和公共危機事件。在語言文字方面，民族地區有著承認與未被承認的文字上百種，多樣化的語言文字維系了不同民族的文化共識和族際交際，但卻阻礙了多數民族及主流社會對話溝通;我國是一個多宗教并存的國家，尤其是在民族地區佛教、道教、伊斯蘭教、天主教、基督教以及一些原始宗教仍有著較大的影響力，由于宗教信仰的不同導致的公共危機事件也時有發生;在文化角度，我國55個少數民族由于所處的環境不同及所經歷的歷史條件不同，民族習俗差異也是十分明顯的，這些不同的多元文化在民族交往活動中常常會引發一些沖突。

差異還體現在由于各民族發展的不平衡與差異帶來的公共危機事件。由于歷史和自然地理等因素的制約與影響，一些少數民族和民族地區的經濟社會發展水平還相對落后。從主觀上，民族地區由于長期文化教育滯后，觀念陳舊，思想封閉。因而，這些地區的群眾對國家宏觀新情況、新問題缺乏足夠的認識，所以，在思想上、言行上易產生抵觸情緒。而這些單一矛盾問題受著民族地區特殊的區情的影響，往往使問題復雜化，使一般矛盾容易上升為公共危機事件。從客觀上看，民族地區區域遼闊，人口分散，交通不便，信息閉塞，經濟欠發達，政治上往往與民族問題交織在一起，體現出很強的民族性。

第二，民族地區公共危機事件的復雜性與多樣性。復雜性與多樣性是指與其他地區相比，民族地區的公共危機事件頻發多發，并且在表現形態、誘因等方面表現得更為復雜和多樣，集中表現在以下幾個方面(見表1):

表1 目前我國民族地區危機事件的分類

以自然災害型為例，我國民族地區多為邊(邊疆)、山(山區)、寒(寒冷)、旱(干旱)地區。地處邊疆、土地貧瘠、天旱少雨、高寒多風，是這些地區的基本自然狀況。這些自然狀況導致我國民族地區的地震、泥石泥、山體滑坡、沙塵暴、水災、旱災、火災、雪災、傳染性疾病頻發多發。這些公共危機事件不僅威脅少數民族人民的生命安全，而且造成巨大的經濟損失，對少數民族地區經濟發展和社會穩定造成嚴重影響。

民族地區除了有一般性的自然危機外，還有大量的社會危機事件，在這些社會危機事件中往往摻雜著民族地區以文化差異和宗教信仰差異為背景的社會矛盾和社會問題。這些復雜的社會矛盾和社會問題一旦不能及時地得到疏導和處理，有可能誘發政府與民眾之間、民族之間更大規模的沖突和危機。

近些年來，民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力等“三股勢力”在我國民族地區及其周邊地區活動猖獗，一些境外敵對勢力與敵對分子打著民族、宗教、人權的旗號，采取“接觸”、“遏制”等多種手段培養和拉攏民族分裂勢力，支持民族分裂組織，制造公共危機社會安全事件。這類事件政治目的明確、規模較大、組織嚴密、破壞性強、更為復雜多樣。在2008年發生的“西藏3·14打砸搶燒事件”、8月4日新疆喀什針對武警戰士的恐怖襲擊和2009年新疆烏魯木齊的“7·5”打砸搶燒事件，就是突出的例子。

第三，民族地區公共危機事件的難以控制性。難以控制性是指處置民族地區公共危機事件敏感度高，政策性強，處置難度大。另外，由于受著種種因素的制約，民族地區面對公共危機事件的承受能力和應對能力都相對較弱，一旦發生公共危機事件較難控制態勢的進一步發展。

(3)低頻交流信號注入法查找。該方法是將低頻低電壓的交流信號注入直流系統，當直流系統運行正常時，正負極的電流方向相反、大小相等，所以任一支路測得的電流和為零；當直流系統支路有接地故障時，在該故障支路能測出低頻接地電流，由此，計算出接地電阻，從而判斷接地支路。該方法查找主要使用便攜式直流接地定位裝置、絕緣監測裝置等儀器。

以生態危機為例。在民族地區經濟與社會發展的進程中，由于種種原因導致了生態危機的出現并且呈現日益惡化難以控制的趨勢。首先，各種生態問題的治理難度在加大，單位面積治理投入成本在增加。其次，各種直接導致生態環境問題的人為因素仍然存在。例如，在經濟利益驅動下，各種破壞沙區植被的現象還沒有得到完全制止，邊治理邊破壞的現象依然存在。第三，除了傳統的生態環境問題如環境退化問題之外，一種對廣大民族地區來說屬于新型環境破壞的問題正在出現，這就是民族地區工業化進程加快帶來的環境污染和破壞。因此，水資源減少、草原退化、森林資源減少、水土流失、荒漠化等生態危機層出不窮。

以水土流失為例。20世紀90年代初，民族地區的水土流失面積占全國水土流失面積的80%以上，水土流失率達15%。到2005年，西部地區水土流失面積仍然占到全國水土流失面積的77%，部分省區水土流失面積超過其總面積的一半，局部地區水土流失面積還在增加。中國西部民族地區是中國荒漠化、沙化發展最劇烈的地區。2006年，民族八省區荒漠化面積23492．03萬公頃，占全國荒漠化總面積的89．1%;沙化面積15191．07萬公頃，占全國沙化總面積的87．3%。

而對于其他類型的公共危機事件，由于在民族地區各少數民族對自己本民族的宗教、歷史和文化有特殊的認同感，一些危及民族地區穩定和安全、違反國家法律法規的、帶有宗教和民族色彩的公共危機事件，一旦爆發便有可能迅速蔓延和擴散。而政府的危機管理工作相對滯后，再加上民族地區廣闊而復雜的自然生態特征、落后的交通設施，這些因素增加了政府對危機信息知曉和對危機事件掌控的難度，地方政府官員由于不懂少數民族語言、不熟悉少數民族文化習俗、難以捕捉與發掘危機信息，難以采取有效途徑及時應對的情況下，此類公共危機事件具有極大的難以控制性。如果處置不力，往往容易出現更大的民族隔閡甚至裂痕。

因此，由于我國民族地區公共危機事件具有這些特殊性的特征，與其他地區相比，民族地區的公共危機事件造成的影響范圍更廣、破壞力更大、處置難度也更大。民族地區的公共危機事件，不僅會給民族地區的安全和各民族的生產生活帶來破壞性的影響，而且會直接影響到其他地區乃至整個國家的穩定、發展和安全的大局。

二、民族地區公共危機管理機制及其存在的問題

民族地區公共危機管理機制是指我國民族地區在應對公共危機事件發生、發展和變化全過程中各種制度化、程序化的危機管理方法與措施。從實質內涵來看，危機管理機制是一組以相關法律、法規和部門規章為依據的政府危機管理工作流程。從外在形式來看，危機管理機制體現了危機管理的各項具體職能。

從工作重心來看，民族地區危機管理機制側重在應對公共危機事件事前、事發、事中和事后整個過程中，民族地區各級政府及各部門如何更好地組織和協調各方面的資源和能力來有效防范與處置公共危機事件。危機管理機制以危機管理的全過程為主線，涵蓋事前、事發、事中和事后各個時間段，包括預防準備、監測預警、危機處置、善后恢復等多個環節。具體來看，危機管理機制主要包括預防準備、監測預警、預案編制執行、信息報告、決策指揮、危機溝通、社會動員、恢復重建、調查評估、危機保障等內容。

2006年7月，《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》指出，要“構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的危機管理機制”。自2003年以來，黨中央、國務院和中央軍委發布了很多有關監測預警、信息報告、決策指揮、信息發布、調查評估、恢復重建等具體危機管理機制建設的文件。

各民族地區的相關文件中也對公共危機管理機制予以規定。如《內蒙古自治區突發公共事件總體危機預案》的工作要求是:“各級人民政府要建立應對公共危機公共事件的預測預警、信息報告、危機處置、恢復重建及調查評估等機制，提高危機處置能力和指揮水平。”《廣西壯族自治區突發公共事件總體危機預案(簡本)》中規定:“各級人民政府要建立應對突發公共事件的預測預警、信息報告、危機處置、恢復重建及調查評估等機制，提高危機處置能力和指揮水平。”

公共危機管理建設在我國不同地區呈現出發展不平衡的狀態，一些發達地區的危機管理建設已經非常完善，甚至在某些體制、機制創新方面走在中央政府的前面，無論是政府官員，還是普通大眾，危機意識也都相當強烈，加上大眾傳媒、社會輿論、網絡信息的有效監督與溝通，使得一些公共危機事件往往初露端倪就成為社會關注的熱點，從而受到政府的重視，得到盡快的遏制和解決。然而，對于廣大民族地區來說，危機管理仍是民族地方政府一個非常薄弱的環節，危機管理機制中存在許多問題，已成為嚴重威脅民族地區安全穩定、影響民族地區群眾安居樂業的發展“瓶頸”。

(一)預防預警機制存在的問題

近些年來，作為民族地區政府危機管理的一個有機組成，民族地區公共危機事件的預警和防范機制正處于一個探索和初步建立的過程。從近些年來我國政府在民族地區危機管理方面的作為來看，民族地區公共危機事件的預警和防范還比較薄弱，存在以下主要缺陷:1．民族地區的政府、公眾和其他社會主體嚴重缺乏對公共危機事件的預警和防范意識，在民族地區落后的國民教育體系中缺失危機教育的環節，沒有形成一個成熟的社會危機文化;2．民族地區沒有常設的危機管理機構，很難實現對公共危機事件的有效預警和防范;3．信息網絡體系不健全，缺乏完善健全的危機管理信息和決策支持系統。此外，由于民族文化差異、語言障礙等因素的影響，使得民族地區公共危機事件的各種信息在傳遞過程中由于系統和人為的原因，會出現延緩、缺失、失真、難以比較等問題;4．很多地方和單位處于高度的不設防狀態，危機管理的一些基礎工作薄弱，主要表現為安全投入不足，隱患多，公共安全基礎薄弱。

(二)預案的編制和可行性存在的問題

隨著各地政府危機管理工作逐漸拉開帷幕，各級政府、各個部門積極努力探索，各項預案紛紛出臺，從2003年到2007年底，全國已制定各級各類危機預案130多萬件，覆蓋了常見的各類公共危機事件。包括8個少數民族聚居區內的所有省級政府、97．7%的市級政府、92．8%的縣級政府都已編制總體危機預案。如《內蒙古自治區突發公共事件總體危機預案》于2005年7月12日起開始實施，全區的9個地級市、3個盟外加滿洲里市、二連浩特市2個計劃單列市都編制了盟市公共危機公共事件總體危機預案，并且編制了73項部門預案。但是民族地區的這些預案在制定與可行性方面存在以下問題:1．許多民族地區的預案體系完全遵照中央、省級總體預案的內容，未能充分明確和考慮自身可能存在的重大危險及其后果，忽視了以民族地區特殊情況為根據來研究和設定相關體系，導致危機預案的針對性和操作性較差;2．許多的預案束之高閣，未能真正發揮作用。危機預案能否在事故危機救援中發揮積極有效的作用，不僅僅取決于預案本身的完善程度，還取決于危機預案的實施情況，包括預案的宣傳，落實預案中所需的機構、人員及各種資源，開展預案培訓，進行定期演習，向公眾進行危機知識宣傳教育等。而在現實中，民族地區的許多地方與單位由于缺乏相應的重視和資金而未進行演習、培訓以及宣傳危機預案。

(三)危機反應和決策機制存在的問題

由于受著經濟、社會發展水平的制約，我國民族地區政府的公共危機事件管理能力相對較弱，近些年頻繁發生的各種公共危機事件使民族地區政府在公共危機事件危機反應和決策機制中暴露出存在的一些不足和薄弱環節:1．民族地區自治區及省級人民政府危機辦的規格、職權，以及不完善的市、縣人民政府危機管理機構都不能完全滿足應對特大公共危機事件的需求，甚至導致在危機管理過程中的職責“缺位”;2．危機管理人才不充足，危機管理的專業性、綜合性較強，對危機管理人員本身的素質要求非常高，特別是在處理民族地區因民族、宗教問題而引致的群體性事件較多，不僅需要危機管理人員有相應的危機管理知識，更要深入了解相關的民族文化和宗教背景，目前，民族地區這方面的人才極度匱乏，嚴重制約了危機管理工作的開展;3．在應對公共危機事件中企事業單位、社會團體和志愿者組織，特別是統戰、民族、宗教組織的作用沒有得到充分的調動，沒有實現“全社會共同參與的危機管理工作格局”;4．危機決策模式落后。民族地方政府仍然習慣性地沿用計劃經濟體制下行政命令方式，危機決策缺乏科學性，決策模式仍屬于主要依賴于決策者的經驗、直覺、洞察力和權威隨機決斷的非程序化決策，在時間不充分、信息不充足、面對重重壓力的情況下風險性較大。

三、完善民族地區公共危機管理機制的政策建議

黨的十七大報告明確指出，要進一步健全公共危機管理機制，加強危機體系和機制建設，提高預防和處置公共危機事件能力。民族地區地方政府要結合民族地方的實際，以保障人民群眾生命財產安全為核心，以提高危機管理能力為主線，以加強基層危機管理工作為突破口，強化源頭預防，完善公共危機管理預防與預警機制;建設民族地區公共危機事件危機預案體系;不斷建立健全公共危機事件危機反應和決策機制，完善統一指揮、上下一致、部門聯動、危機管理辦事機構綜合協調的工作格局，為建設平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系創造和諧穩定的良好環境。

(一)完善民族地區公共危機事件的預防與預警機制

在民族地區，預警和防范機制是地方政府危機管理中的關鍵環節。是否能夠準確抓住公共危機事件來臨的征兆，并從這些征兆中做出及時的預測，迅速采取相關措施，對公眾或涉及范圍內的群體發布有關信息，引起社會的警覺，從而采取有效的措施，成為克服民族地區公共危機事件所具有的隱蔽性和復雜性、并把可能造成的危害減少到最低限度的關鍵。正如美國管理學家蓋布勒所說的:“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療。”對此，災害經濟學也提出一個“十分之一”法則，即在災前投入一分資金用于災害的防治，通過降低災害發生的概率或者避免災害的發生，人類就可以降低十分的損失。

民族地區各級政府，特別是基層政府要加強危機管理的制度建設，優化政府常態管理，進一步完善危機預防預警對策:1．要培養公眾和政府官員形成強烈敏感的危機意識，對能夠引起公共危機事件的誘因、征兆和隱患，特別是在民族地區可能會導致大面積擴散的個案要具有敏感性，以避免星星之火可以燎原之災的公共危機事件的發生;2．通過加大科研投入和收集民情、民意和民生的信息方式，完善公共危機事件監測、評估和預報系統，及時發現和識別影響民族團結社會穩定潛在的或現實的公共危機事件因素，加強對引發公共危機事件的各種因素進行控制，及時地采取相應的預防措施減少公共危機事件的突然性和破壞性，防微杜漸，加強控制，及時調整、更新公共危機事件應對策略，做到對公共危機事件的“打小、打早、打了”，把公共危機事件解決在萌芽狀態，實現防患于未然的目的。比如按照《少數民族事業“十一五”規劃》要求，我國將依托國家電子政務網，建設民族事務管理網絡系統。建立反映少數民族和民族自治地方經濟社會發展狀況和民族關系的指標體系，建立以信息資源集成為基礎的統計、分析、評價、監測、預警和決策咨詢系統;3．一方面，政府要加大直接服務于人民的基礎設施的投入，民族地區各級人民政府要把危機管理的預算納入政府的預算體系之中，政府應設立必要的專項基金，用于應對各種公共危機事件;另一方面，根據民族地區每一種可能的公共危機公共事件，各級政府應該提前做好危機管理的物資儲備，特別是要建立石油、糧食和飲用水等重要物資的危機儲備和危機供應制度，在公共危機事件發生時，能夠實現對管理資源的有效供給。

(二)建設民族地區公共危機事件危機預案體系

古人云:凡事預則立，不預則廢。在很多情況下，公共危機事件是難以準確預報的，也是無法完全避免的。但是人們在總結以往經驗的基礎上，可以在一定程度上分析出公共危機事件的誘因或前兆，在公共危機事件發生之前，通過對以往類似或相關事件的總結分析，制定危機預案，控制公共危機事件的發展，有序迅速地調動各方資源，盡可能迅速有效地消除危機，將公共危機事件對社會、人民以及環境的危害降低到最低程度。美國一位從事公共危機事件研究的學者在深入研究的基礎上，得出一個結論:如果發生某一特別重大的公共危機公共事件，各級政府都有危機預案并立即啟動，采取應對措施，要比沒有預案、預案體系不健全，等待總統下達命令再采取應對措施的效率要高320倍。

因此，民族地方政府要從以下幾個方面制定適宜本地區實際的危機預案:1．預案的重點要解決只有在民族地方可能出現的公共危機事件，才能確實保障民族地方人民群眾的生命財產安全。如，在受國外分裂勢力影響的民族地方，應該把宗教問題、恐怖活動等可能出現的公共危機事件作為重要內容體現出來;同時，還要根據本地可能出現的公共危機事件，制定明確的危機預警標準。2．預案必須是建立在對本地區公共安全風險評價、地方政府危機能力評估的基礎之上，選擇最現實、最有效的危機策略。尤其是在民族地區的基層不能照搬沿海發達城市的預案，要根據本地的實際情況和政府能力來制定預案，重點解決本地區可能出現的公共危機事件，如森林草原火災、群體性事件等。政府要在各種政策的制定中，把危機風險的認定和評估作為一個重要的方面和環節，以期收到防患于未然的效果。3．預案本身必須要有結構、功能、程序與技術保障上的要求，還要有必備要素和保證措施，那就是平時有針對性的演練。要通過演練、培訓和宣傳，來發現預案中存在的問題，澄清相關機構和人員的職責，改善不同機構和人員之間的協調問題，檢驗危機人員對危機預案及程序的了解程度和操作技能，對危機預案進行不斷的更新。

(三)建立健全民族地區公共危機事件危機反應和決策機制

一旦發生公共危機事件，政府如何迅速反應，快速準確決策，控制局勢，穩定人心，以免社會恐慌，是公共危機事件處置階段要解決的核心問題。公共危機事件處理的最高目標是在公共危機事件發生的緊急情況下，穩定人心與社會，維持社會系統的正常運作。

我們改進民族地區公共危機事件危機反應和決策機制的重點是在改善目前危機管理體制架構的基礎上，按照民族地區的實際情況制定相應規則和規程，真正形成“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的危機管理機制，實現社會整體聯動，改進危機決策模式，有效應對各類公共危機事件，重點是從以下幾個方面加以完善:1．建立危機聯動系統和技術平臺。所謂危機聯動系統，就是將政府、財政、公安、消防、急救、交警、公共事業、衛生、民防、武警、軍隊等部門和相關資源(如車輛、物資、人員等)納入到一個統一的指揮調度系統，為各級決策者提供可供決策的數據和依據。當危機事件發生時，通過計算機輔助調度系統，決策者不僅可以及時掌握事件地點附近的各方面資源分布狀況，而且可以根據系統自動完成的事件潛勢分析和地理分布圖，隨時對危機事件的變化做出分析判斷，這對于提高政府危機管理能力十分重要。民族地區很有必要按照“體系完整、機制完善、決策果斷、功能齊全、反應敏捷、行動迅速、運轉協調、救助有力”的總體要求，建設一個功能齊備、便于組織指揮的危機聯動系統。比如在內蒙古自治區的鄂爾多斯市東勝區就建立了城市危機聯動指揮中心，在廣西壯族自治區南寧市建立了城市危機聯動中心。2．加強人才培養，提高危機管理人員素質。在民族地區，危機管理人員除具備對公共危機公共事件的處理程度和水平，還要具備處理民族、宗教等問題的敏銳性，及早發現端倪，將事件控制在萌芽狀態。為此，民族地區各級政府應該把危機管理人員的培訓和儲備工作放在比較突出的位置，加強人員理論素質、業務素質、思想道德素質和危機反應能力等方面的提高。3．民族地區政府應最大可能地吸納各種社會力量，調動各種社會資源共同度過危機。充分調動各族人民群眾的積極性，得到當地少數民族的理解和支持，高度重視各民族傳統智慧，發掘和利用各民族文化中的這些積極因素。充分利用少數民族干部，善用民族地區統一戰線的優勢，及時動員民族干部和民族、宗教界人士積極性，通過他們做好宣傳、勸說和疏導的工作，實現全社會共同參與的危機管理工作格局。

與非民族地區相比，民族地區公共危機事件有著不同于漢族地區的顯著特征。因此，我們要結合民族地區特殊的區情，認真分析民族地區公共危機事件的特殊性，準確把握公共危機事件的表現形態與誘因，圍繞國家對于危機管理的“一案三制”的制度設計，盡快構建和完善適合我國民族地區實際情況的危機管理機制，提高民族地區各級政府應對和處理各種公共危機事件的能力，以保證我國民族地區人民的生命安全和經濟社會的可持續發展。

［注 釋］

① 我國民族地區一般是指我國的少數民族自治區、自治州或自治縣的統稱。狹義上包括新疆維吾爾自治區、西藏自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區、內蒙古自治區五個自治區以及云南、貴州、青海三個多民族省在內八個少數民族聚居地區。在最寬泛的意義上，民族地區不僅包括我國五大自治區及云南、貴州、青海在內的八個省區，還包括其他所有少數民族自治州、自治縣.

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