雙面城管

文/程新友

雙面城管

文/程新友

每一次，城管進入輿論風暴的中心，都給中國社會帶來一陣劇痛。小販與城管之間的沖突是近些年來最為突出的社會矛盾之一，牽動著整個社會的神經。從2006年的崔英杰案到2011年的夏俊峰案，幾乎每一起與攤販有關的事件都會成為社會關注的焦點，影響著人們社會情緒的悲喜沉浮。

伴隨著城市化進程，城管在中國已經存在多年。它已經成為一個職能繁多、權力很大、在城市管理上為各地政府所倚重的部門。同時，它也帶來嚴重的問題，折射出既有社會管理模式上的危機。

為了解決這一系列問題，上海擬立法規范城管執法。2011年11月召開的上海市人大常委會審議《上海市規范行使城市管理相對集中行政處罰權條例（草案）》，規定上海市城管執法人員須實行統一招錄制度，公開考試、嚴格考察、擇優錄取。經法律知識和業務知識統一培訓并合格的人員方可取得執法證件，上崗執法。

城管問題很復雜，更多的是一個社會問題。當前，從中央到地方正在推進社會管理改革創新，在此時刻，從新的角度探討城管問題，成為不可或缺的一環。

理性告訴人們，將憤怒的江水全部引向一個在政府眼里承擔了“臟活、累活和苦活”的城管身上，并不能從根本上解決問題。

貓與老鼠的游戲

擺地攤的人喜歡用“游擊戰”或“捉迷藏”來形容小販與城管的關系。追與跑、捉與藏的背后，有其各自的博弈邏輯與游戲規則。每天傍晚，尤其是周末，華東理工大學西門口，梅隴路口，這里市場繁榮，學生以及周圍校區居民是鐵桿客戶，人流量大，川流不息，熱鬧不已。多年下來，城管和小販們都互相熟悉了，小販們一般都是做“夜宵”，從不趕早。兩個城管執法隊員分管這一片。據攤主小張介紹說：“這兩個城管員的性格和脾氣大家都已經摸透，一個溫和，一個強硬，如果碰到溫和的值班，我們就會和他磨蹭，和他訴訴苦，他也就心一軟，睜只眼閉只眼了，但如果碰到那位強硬的，大家毫不猶豫，迅速收拾東西跑路。”“我們都很熟，大家

都懂規矩，哪個攤位是自己的，都很清楚，要是一個外來人擠進來占位置，大家都會擠對他，把他趕走。”大多數攤主擺攤是相對固定的，每天晚上同樣的人在同樣的位置上。

由于長期的博弈，攤主和城管基本已經找到相處之道，一般白天不許擺地攤，每天在固定的時段（18：00—22：00），城管睜只眼閉只眼，基本視而不見，只是維持秩序，不允許過多占用人行道，導致道路擁堵。其余時間，一般不允許擺地攤，當然也有特殊的時候，如周末或者節假日，因為這個時候，人流量大，生意也好。當然，這時擺地攤也容易造成秩序混亂，因此城管也會加強巡邏，但是小販也會鍥而不舍。這種情況下，城管和小販打起了“游擊戰”：當城管巡邏時，放風的小販會通知大家，大家馬上把物品收拾起來，或站在路旁若無其事，或避其鋒芒，遁入周圍小區內躲藏；城管一走，大家又迅速回位，地攤一擺，“馬上開張”。

當然，博弈的雙方都不容易，城管每天都要巡邏，從早到晚，從周一到周日，休息時間少，工作辛苦，工資也不高，特別是有相當部分是協管員，工資只有一兩千元，工作又累，“就這點工資，總不能叫我們一天到晚待在這兒。”因此，他們也會有放松的時候。

這個時候，賣花的、烤紅薯的、烤燒餅的、擺地攤的，抓住機會，紛紛上街。如果遇到城管，他們則會說“我不在這兒擺”，推著車子往前走。他們中，有放風的，城管快到時，會通知大家，大家馬上收拾好，等城管一走，大家又迅速“開張”！

由于是固定的“流動攤販”，他們大多會守規矩，遵守其中的“游戲規則”，如擺地攤的，只擺在較寬敞的角落，絕不占用人行道；賣燒餅的會自覺清理地上的垃圾等等。如果有人“不自覺”破壞了“游戲規則”，城管會“提醒”他們。如果他們不肯協助的話，“沒有辦法，只能趕走”。

城管也理解攤主們的生存之艱，“做這一行的肯定是家庭很困難的啊，誰愿意風吹日曬地做這種小利潤的生意呢，都是迫于生活的壓力。” “我們在，這些攤販不過來，還算給我們面子。但他們在家里準備了一天，總要把東西賣掉的。”

知道自己下班得越晚，攤主們就出來越晚。因此，有的城管經常會提前下班，下班前還和小販們打招呼，暗示自己下班回家了。

小攤販們一看到城管下班，馬上會拿起手機打電話：“人走了，可以過來了。”馬上，成批的小販會迅速趕來占位。賣臭豆腐的、賣燒餅的、賣花的、賣羊肉串的、賣衣服的基本在15分鐘之內全到了，熱鬧非凡。大家一邊打招呼，一邊擺開東西，迅速行動起來。

城管和小販，好像貓和老鼠，在長期的博弈中，形成了“潛規則”，達成了默契：“你坐班，我們給你面子，不給你難堪；你下班，我們就過來了。”

毫無疑問，在現存的制度與社會環境下，這是城管和小販最理想的相處之道，他們相克相生，既矛盾又統一，達成“貓和老鼠的默契”。但是這種平衡需要邁向制度化、規范化與經營合法化。

“強勢”的城管

“城管來啦！”頓時路邊的小攤主如驚弓之鳥，推著車或卷起商品四散奔逃，穿著制服的城管隊員包抄追上，把商品打翻在地，把經營商品的小車或工具在與小攤主的爭搶中扔上城管的卡車，然后開車揚長而去，留下的是小販的哭喊和過路行人憤怒的眼神。這是21世紀，中國很多城市中城管執法的一幕！

在當今社會，城管和小販之間發生的矛盾層出不窮，在小販和社會公眾的眼中，城管猶如猛虎，讓人側目而視，敢怒不敢言。社會上屢屢發生城管執法隊員打小販的新聞，撥動著公眾那敏感的神經。

當2002年，城管制度在全國各地鋪開時，曾經被學者們給予過高度評價，認為這是中國行政體制改革的一場巨變，是對管罰合一的行政執法體制一次“切割式”顛覆，但不到十年時間，這種集中式執法就走上了另一個極端。

在社會公眾的眼中，擁有300多項執法權的城管成為無法無天的暴力事件制造者，頻頻在社會最底層的市井街頭展現。城管與小販持刀相向的新聞屢見報端。

城管在執法中，屢屢暫扣小販的物品，雖然這符合執法規范，但對于攤販來說，他們以此為生，不會允許城管暫扣物品，常常就會發生搶奪和肢體沖突。

對于小販這種社會底層群體來說，城管威脅到自己的生存底線，也因此難以文明和理性。到這個時候，暴力就成了最有效的手段，雖然它是非法的。矛盾如此尖銳，城管也只能恪守 “文明就不能執法，執法就不能文明”的準則，很多時候，暴力不可避免，城管形象也大打折扣。

2009年，一本《城管執法操作實務》的資料曝光，被稱之為“城管執法秘籍”。資料里面所充斥的暴力和如何對付小販的訓誡讓人震驚。該書教導城管隊員如何做到“以暴制暴”時不留下把柄：注意要使相對人的臉上不見血，身上不見傷，周圍不見人，還應以超短快捷的連環式動作一次性做完，不留尾巴。一旦進入實施，阻止動作一定要干凈利落，不可遲疑，要將所有力量全部用上。該書還教導城管隊員要“意無雜念”，不要考慮自己會不會把相對人弄傷，此時應達到忘我的狀態。

城管的暴力執法與城管本身的地位和低下的素質恐怕不無關系。在小販面前大打出手的城管，在政府行政系列中卻是地地道道的弱者，他們不屬于政府機構系列，許多城管隊員是臨時工，素質不高，工資偏低，因此，在執法中，簡單、浮躁和過激的行為就難以避免。

從根本上說，城管的暴力執法和與小販的沖突，背后是中國城市化過程中城市管理秩序與部分弱勢群體生存法則的沖突。城市化過程中伴隨著大量的農民進城，工業化轉型導致部分工人下崗。這些弱勢群體要在城市尋求自己的生存之道，他們沒有知識和技能去打一份好工，也沒有資金去做一份小生意，只能在街上擺個小攤，做點小買賣，通過這種方式來維持生存。而這又會對政府理想的城市秩序造成劇烈沖擊。

對于那些底層謀生者而言，他們不會關心城市美觀、市場秩序，更多的是基于生存的邏輯來考量問題，也因此，雖然很多城市基于城市市容等原因，設立各種各樣的規則來限制、引導流動攤販，但很多時候都陷入混亂的境地。規則解決不了問題，打擊則只會帶來更多暴力，這注定了城管與小販只能在暴力中繼續存在，也注定城管會被小販和社會公眾貼上“強勢”的標簽。

“我們也是弱勢群體”

成文（化名）是上海徐匯區的一名城管執法隊員，35歲，進入城管隊伍工作五年，月工資2000多元，加上各種津貼、獎金，平均每月4000多元。在上海，這種收入水平對于沒有一定經濟基礎的人來說只能生存。

“此前我接觸過城管，當時我很不喜歡城管，只記得他們會收管理費，覺得他們都是壞人。后來的印象都是從各類媒體看到的，基本是負面印象，諸如暴力執法、體制混亂等等。”

后來，陰錯陽差，成文也進入城管隊伍。在執法工作中，他內心經常會掙扎，在查處無照經營、擺攤設點等弱勢群體時，內心很糾結，很同情小商販。他們查處小商販，一般都是有百姓舉報，比如有群眾反映小販占道經營造成交通擁堵、影響周邊小區環境、因缺斤少兩和產品質量，與顧客有糾紛這樣的事情，其他執法包括重大活動秩序保障、各部門聯合執法。一般的日常巡查執法對小商販主要以勸離為主。

在成文的眼中，城管和小販都是職業而已，大家都不希望沖突，每個人都希望微笑面對別人，也希望別人報以微笑。城管是一個集中行政處罰的單位，不同民眾的需求不一樣，對執法相對人既是服務也是管理，當需要好的環境時，進行管理勢必造成一部分人的利益損失，沖突在所難免。大家對這種沖突的憤怒，更多的是情緒宣泄，不是經過理性觀察的結果，是以局部現象、個體行為進行的情緒化表達。

“如今，整個社會同情和支持小販的氣氛越來越濃，社會輿論的支持使小販意識到‘擺攤有理’，越來越有勇氣對抗城管。其實，我們也屬于弱勢群體。可能會有人認為，城管怎么會是弱勢群體呢？如果你們是弱勢群體，那小商小販豈不更是弱勢？其實，每個人都選擇性地接受信息，每個人都認為自己站在道德的制高點上，包括我自己也總是在同情弱者。既然中國有城管制度，我們作為一名城管執法隊員，就不能不履行職責。比如，每天都會有市民投訴，反映某處攤販占道經營，去查處要被很多人罵；不去，投訴的市民又說我們不作為，這就是中國國情，矛盾總往下轉移，而在履職過程中，就必然要承受一些社會輿論壓力。另外，從經濟收入、社會地位、未來發展等各方面來說，我們都只能算窮人，比很多人都弱勢。我們的職業作息不規律，突發任務多，常常加班，而待遇極差；職業歧視更是讓這個群體在很多場合都抬不起頭。這種無力感經常會有。其實，每一個人都會想做好工作，都希望自己的工作服務社會、服務大眾。”

在成文的眼中，城管和小販其實都是社會弱勢群體。城管如果是強勢群體，也不會忍受日曬雨淋、小販的白眼到處巡邏，誰不想待在空調房里享受呢！

“雖然同屬弱勢群體，卻為了生存和壓力，有時不得不暴力相向，甚至有城管執法隊員把對社會的不滿發泄在更弱勢的小販身上，這是我們最可悲之處！”成文深有感觸地說。

破解之道

2011年2月19日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上指出，社會管理要搞好，必須加快推進以保障和改善民生為重點的社會建設。而在2011年全國“兩會”上，溫家寶總理在作《政府工作報告》時，也提出要創新社會管理，其中一個重要的方面就是發揮社會組織的積極作用。此后，關于社會建設和社會管理改革的信號，在政府文件和領導講話中也不斷地以直接或間接的方式釋放出來，成為社會關注的熱點問題。

城管體制的改革，就創新社會管理來說，成為不可或缺，而且急迫的一環。小販和城管都需要“解放”。理性告訴人們，將憤怒的江水全部引向一個在政府眼里承擔了“臟活、累活和苦活”的城管身上，并不能從根本上解決問題。

攤販與城管之間的矛盾，之所以廣受社會關注，其中的原因在于：第一，沖突往往發生于日常生活之中和大眾的眼皮之下，具有最直接的視覺刺激和顯在性；第二，攤販往往是弱勢群體中的弱勢群體，最容易得到人們的同情；第三，攤販與城管之間的矛盾最直接地折射了官民矛盾、弱勢階層與弱勢群體之間的矛盾。因此，城管與小販之間的矛盾是社會矛盾的綜合體現，涉及城鄉不平等、地區不平衡，以及社會管理理念的差異，不應該把矛頭都對準城管。

事實上，真實的城管沒有人們想象的那么壞。城管形象的惡化有自身不當行為的原因，也有大眾刻板印象和媒體放大的因素。但圍繞城管執法所出現的民意、社會同情心的反彈等現象，值得決策者警醒，如何在維持秩序的同時，也給民生開辟出路，因為只有民生解決了，社會才能真正地和諧有序。

劃出一塊區域免費提供給小販，這也許是一個新的思路。一方面，對小販的“管理”，可以交給市場和社會組織，城管不必“在場”，從而消除小販生存權與政府對城市社會秩序的控制權的矛盾。從原則上說，只有社會組織和市場搞不定的事情，政府才應該出面；另一方面，對小販的流動性同樣要進行容忍，承認其謀生行為的合法性；再次，要提高城管執法人員素質，提高準入門檻，規范執法程序，文明、公平、公正執法。同時，積極轉變城管職能，從以管理為主向以服務為主，從對“人”的管理變為對“事”的服務，比如提供衛生配套。無論如何，城管提供的應該是城市社會秩序形成和穩固的基礎條件，而不是這個秩序本身。