我國水電開發與生態環境保護

吳曉青

《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出要“在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電”，突出強調了做好生態保護工作對于水電可持續發展的極端重要性，是我國今后一段時期做好水電開發生態環境保護工作的重要指導思想。近期，環境保護部組織了金沙江上游、瀾滄江干流水電開發環境保護工作調研，進一步梳理了我國水電開發與環境保護的總體情況，形成了“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”等原則共識，明確了我國水電開發環境管理的重點工作。

一、我國水電開發與環境保護的總體情況

我國的水能蘊藏量居世界第一位，已建成水電的裝機容量也居世界第一位，但是目前，火電在我國能源供給中占主導地位，水電年發電量只占到能源消費總量的7%。根據應對氣候變化和污染減排要求，我國向國際社會作出了“爭取到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的承諾，水電作為技術成熟、供應穩定的可再生能源，應當在改善能源結構、應對氣候變化等方面發揮更加積極的作用。

我國水能資源蘊藏豐富的地區，往往也是自然環境良好、生態功能重要、生物物種豐富和地質條件脆弱的地區，生態系統敏感度較高、穩定性相對較差。受歷史原因和認知水平的限制，水電開發在一定階段存在“保護讓位于開發”、“保護跟不上開發”的現象，對一些河流的水生生態、景觀環境等造成難以恢復的影響，部分河段的水電開發與生態保護的矛盾仍然非常突出。我們必須正確處理水電開發與生態保護的關系，堅持將生態優先的原則貫穿到水電規劃開發的全過程，維護好河流的生態系統健康和獨特的人文自然景觀。

二、按照“生態優先、統籌考慮、適度開發、確保底線”的原則，全面落實水電開發的生態保護工作

(一)生態優先

一是在開發理念上做到生態保護優先。世界各國在水電建設生態環境管理方面有很多成功的經驗，如瑞典和歐盟建立了“綠色水電”認證制度，美國開展了“低影響水壩”評估，鄰國不丹為了保護森林植被基本將水電站建在地下。總體來看，這些經驗的核心就是堅持生態優先，對我國的水電開發具有重要指導和參考意義。

二是在制定開發規劃時做到生態優先。河流水電開發規劃應與流域綜合規劃、生態環境保護規劃等相關規劃相協調，并同步開展規劃環評工作。水電開發規劃環評要按照生態優先的原則，論證水電規劃擬定的開發強度、開發方式、開發時序的環境合理性，提出規劃的優化調整方案以及生態保護對策措施，要保留必要的生態空間，避讓重要的生態敏感區。

三是在決策過程中體現生態優先。水電建設必須以水電開發規劃和規劃環評作為基本依據，科學、合理、有序地推進。對流域干支流開發與保護統籌考慮不夠的不開發，對流域生態系統影響較大的不開發，對生態環保措施不落實的不開發，對生態環境保護資金投入不足的不開發。要確保生態流量、生態措施和生態資金得到充分保障，干流水生生態系統功能和結構基本穩定，河流健康得到整體維護。

(二)統籌考慮

一要統籌考慮經濟效益和生態效益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。要客觀和系統評估水電開發活動的生態環境影響。要認真對待水電開發對地區歷史文化特別是少數民族地區歷史文化帶來的影響。要讓水電開發建設成為當地群眾脫貧致富的難得機遇。要確保流域生態安全和增強流域可持續發展能力。

二要統籌考慮干支流、上下游的水電開發與生態保護問題。要做好干流開發和支流開發規劃的有機銜接，盡快建立和完善水電資源開發生態保護機制，積極開展“干流開發、支流保護”生態補償試點。要根據當地生產、生活、生態以及景觀需水的要求，科學確定水電站的下泄生態流量，研究制定優化運行方式，最大限度地減輕對下游水資源利用及生態環境的不利影響。

三要統籌考慮單個電站環境影響和流域水電開發累積環境影響。要進一步深化對水電站分層取水、珍稀特有魚類人工馴養繁殖和放流、河流生境修復等關鍵技術的研究，提高生態環境保護措施的針對性和有效性。要深入研究論證水電梯級開發對全流域的整體性、累積性生態環境影響，并從流域層面制定預防或減輕環境影響的對策措施，探索建立流域性的水電開發生態環境保護機構和環境管理機制。

(三)適度開發

一是把握好流域水電開發的強度。水電開發規劃必須優先考慮流域生態保護的需求，充分保障生態用水，滿足生物生存空間和通道等的要求。要避免水電開發超出河流生態系統的自我修復能力，確保河流生態系統功能有效發揮。

二是把握好流域水電開發的尺度。水電開發要減少占用天然河道的長度，根據不同珍稀生物的生活習性以及人文自然景觀特征，保留充足和必要的天然河段，要防止“吃干榨盡”式的開發，避免水電開發各梯級首尾相連、河流水體湖庫化，盡最大努力來維護河流生態系統的健康。

三是把握好流域水電開發的速度。要根據區域能源供給需求程度和生態環境的敏感程度，明確各水電梯級開發的先后順序。要避免干流、支流水電項目遍地開花的現象，積極做好水電有序開發的文章。

(四)確保底線

一是堅持法律政策的底線。嚴禁在依法劃定的自然保護區、風景名勝區等禁止開發的區域，國家和地方主體功能區規劃、生態功能區劃等確定的禁止開發區域以及瀕危、珍稀、特有保護動植物的重要生境等生態敏感區，布局水電梯級。對于可能直接導致敏感目標消失或珍稀物種滅絕的梯級電站要堅決取消。

二是堅持公眾環境權益的底線。水電開發要重視公眾參與，強化社會監督，充分尊重和保障廣大人民群眾的知情權、監督權和受益權。對涉及公眾環境權益的水電開發規劃和水電項目，應當采取便于公眾知悉的方式，公開有關信息，充分聽取公眾意見。

三是堅持流域生態系統健康的底線。水電開發必須維護好河流生態系統的功能的整體性和河流健康穩定，減少梯級開發對生態系統的擾動和破壞，要為子孫后代留下一片發展的空間，確保河流水電開發的可持續和對經濟社會發展的支撐能力。

三、切實強化水電開發環境管理工作

(一)做好流域水電開發規劃環評的管理

要積極推動有關部門和地方搭建流域綜合規劃平臺，發揮規劃環評對流域水電開發規劃的指導作用。對環境承載能力較強的地區，可對水電資源進行重點開發；對條件復雜、環境敏感的河流或河段，要考慮現階段減緩不利環境影響的技術和能力，慎重規劃開發水電資源；對部分生態脆弱地區和重要生態功能區，要根據功能定位，實行限制開發；對國家級自然保護區、風景名勝區及其他具有特殊保護價值的地區，原則上禁止開發水電資源。

(二)嚴格水電建設項目的環境準入

水電項目的“三通一平”相關工程環評和水電項目環評必須以流域水電開發規劃和規劃環評為依據。要加強環境保護設計，特別要落實好低溫水、魚類保護、陸生珍稀動植物保護、施工期水土保持和移民安置等環境保護措施，落實生態流量，確保相關保護措施的有效性，最大限度地減小水電建設對生態環境的不利影響。要做好水電建設項目環評的公眾參與，對生態影響問題突出、公眾反映強烈的水電規劃所涉及的項目，應慎重審批其環評文件。

(三)加強水電項目建設全過程監管

水電建設項目必須嚴格執行環境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用的環境保護“三同時”制度，同步進行環境保護總體設計、招標設計、技術施工設計，制定并落實施工期環境監理計劃。工程竣工后，應按規定程序申請環保驗收，驗收通過后工程方能投入正式使用。要研究制定電站優化運行方式，積極推進建立重點流域水電開發生態環境保護機構和管理制度。

(四)深入開展水電開發環境影響的基礎研究

加強流域生態的基礎調查和研究工作，開展綜合、系統性的流域動植物及生境調查，建立河流生態監測體系，推動開展流域生態保護規劃。開展已建電站的環境影響后評價和流域水電開發的回顧性評價研究，開展在建電站的環境影響跟蹤監測，研究水電開發對相關區域、流域生態系統的整體影響，為流域后續規劃實施和優化開發提供經驗借鑒，對水電開發的環境管理進行持續改進。