績效審計(jì)發(fā)展應(yīng)用的典型比較及對廣西的啟示

羅文潔

深圳、香港開展績效審計(jì)比較成功，積累了較為成熟的程序和方法、良好的資源保障以及超然的獨(dú)立地位等經(jīng)驗(yàn)。通過借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，采取加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通、積極拓展績效審計(jì)的內(nèi)容和提高績效審計(jì)工作的透明度等措施，對廣西績效審計(jì)的應(yīng)用發(fā)展提出新的思考。

一、績效審計(jì)在深圳、香港的發(fā)展應(yīng)用狀況

（一）深圳市績效審計(jì)發(fā)展應(yīng)用的特點(diǎn)

1.充足的財力保證

深圳作為一個已經(jīng)發(fā)展了二十多年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，為在我國率先開展績效審計(jì)提供了較為有利的經(jīng)濟(jì)、政治和社會環(huán)境。2009年，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值2239億元，人均4.6萬元，相對充裕的深圳財政已逐步構(gòu)建起公共財政的框架，不斷加大了對教育、環(huán)保和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投入，同時全面推行部門預(yù)算，明細(xì)支出計(jì)劃，優(yōu)化財政資金的分配使用。這些條件成為深圳開展政府績效審計(jì)的有力保證。

2.明確的立法支持

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例》根據(jù)《審計(jì)法》關(guān)于對財政收支效益性審計(jì)的規(guī)定，提出了績效審計(jì)的概念——“是指審計(jì)機(jī)關(guān)在對政府各部門財務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上審查其在履行職責(zé)時財政資金所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效率和效果的程度，并進(jìn)行分析、評價和提出改進(jìn)意見的專項(xiàng)審計(jì)行為”。《條例》還進(jìn)一步規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年第四季度提交績效審計(jì)報告，把績效審計(jì)特別的提到了與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相當(dāng)?shù)闹匾浴?jù)此，績效審計(jì)成為深圳審計(jì)機(jī)關(guān)每年的法定審計(jì)項(xiàng)目。

3.良好的資源配置

在深圳政府機(jī)構(gòu)改革過程中，為適應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的需要，審計(jì)機(jī)關(guān)擴(kuò)充了機(jī)構(gòu)，增加了人員，調(diào)整和優(yōu)化了資源配置。市審計(jì)局新建政府投資審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)兩個直屬專業(yè)局，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也更集中于財政資金的審計(jì)。一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)通過競爭上崗和雙向選擇，優(yōu)化了現(xiàn)有人員的組合，增強(qiáng)了審計(jì)力量。另一方面，由于增加編制而大量招進(jìn)公務(wù)員，改善了專業(yè)結(jié)構(gòu)，提高了業(yè)務(wù)能力。市審計(jì)局招考的公務(wù)員中，包括了工程、金融、法律、計(jì)算機(jī)和經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)人員，多元化的審計(jì)人員組合，為績效審計(jì)的開展供應(yīng)了優(yōu)質(zhì)資源。

4.充分的人員培訓(xùn)

2009年以來，深圳審計(jì)機(jī)關(guān)組織考察了丹麥政府績效審計(jì)情況、香港審計(jì)署和政府賬目委員會、訪問澳大利亞審計(jì)機(jī)關(guān)等，就績效審計(jì)進(jìn)行學(xué)習(xí)和交流。并采取與內(nèi)部審計(jì)協(xié)會舉辦績效審計(jì)培訓(xùn)班，審計(jì)局內(nèi)部召開業(yè)務(wù)會議，由完成績效審計(jì)任務(wù)的審計(jì)人員介紹經(jīng)驗(yàn)和體會，進(jìn)行專題研討。

（二）香港特別行政區(qū)績效審計(jì)發(fā)展應(yīng)用的特點(diǎn)

1.具有較為成熟的程序和方法

衡工量值審計(jì)基本上依循國際公認(rèn)的最佳做法，按照每年預(yù)先制定的工作程序表，以有組織的方法進(jìn)行。一項(xiàng)完整的審計(jì)分為策劃、調(diào)查、報告三個階段，依次為選擇審計(jì)項(xiàng)目，以適當(dāng)方法和步驟實(shí)施審計(jì)，撰寫、確定審計(jì)報告。衡工量值審計(jì)結(jié)果每年4月和10月向立法會報告兩次。報告書提交立法會后，會交付政府賬目委員會根據(jù)《立法會議事規(guī)則》進(jìn)行審議；然后送被審計(jì)單位征求意見，經(jīng)修正和審定，并附上被審計(jì)單位的回應(yīng)，提交議會，不涉及保密事項(xiàng)的，可交出版方面公開發(fā)表。

2.具有超然的獨(dú)立地位

香港審計(jì)署隸屬特別行政區(qū)政府，對行政長官負(fù)責(zé)，審計(jì)署署長是行政長官任命的政府主要官員之一。審計(jì)署署長直接向立法會提交審計(jì)報告，不必經(jīng)過行政長官及其他政府官員的審定和批準(zhǔn)；審計(jì)署獨(dú)立工作，依法安排和執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)，無須聽命于任何機(jī)構(gòu)或個人；審計(jì)署署長在提交報告時享有很大的自由，可以揭示對于政府部門和公共機(jī)構(gòu)的審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的任何情況和涉及的財政問題。這使屬于行政系列的審計(jì)署有了相當(dāng)?shù)某摵酮?dú)立，能夠在衡工量值審計(jì)中積極發(fā)現(xiàn)和揭示政府的財政問題，確保公共資源的有效運(yùn)用。

3.與被審單位的合作密切

衡工量值審計(jì)強(qiáng)調(diào)與受審核機(jī)構(gòu)的充分合作，把調(diào)查階段稱為是一個互動而公開的過程。更重要的是，衡工量值審計(jì)的目的是為了幫助受審核機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作，提高績效水平。在不影響審計(jì)獨(dú)立性的前提下，審計(jì)人員在調(diào)查階段的各個環(huán)節(jié)，會公開自己的工作，多層次、多方面的與人磋商，表現(xiàn)出同受審核機(jī)構(gòu)互動互助的過程。

4.具備良好的資源保障

香港審計(jì)署全署人員配置中，有80%是業(yè)務(wù)人員，而業(yè)務(wù)人員中，有40%是高級審計(jì)人員。每一個衡工量值審計(jì)項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，都必須由高級審計(jì)師擔(dān)任。香港審計(jì)署非常重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年選派人員到海外培訓(xùn)，由英國國家審計(jì)署和美國審計(jì)總署提供幫助，到有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行衡工量值審計(jì)方面的實(shí)習(xí)，以吸收先進(jìn)的方法和技術(shù)。另外，也有充足的經(jīng)費(fèi)保證衡工量值審計(jì)的開展。

二、對廣西開展績效審計(jì)可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）加強(qiáng)與被審計(jì)單位的溝通

廣西開展績效審計(jì)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況研究并制定績效審計(jì)工作規(guī)范，加大對績效審計(jì)的宣傳力度。在審計(jì)方法上，績效審計(jì)不限于查賬，更多的是了解事實(shí)、收集數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析和評估。在審計(jì)程序上，在了解基本情況、確定審計(jì)目標(biāo)、建立評價標(biāo)準(zhǔn)、取得審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)結(jié)論以至提出審計(jì)建議等一系列工作環(huán)節(jié)上，審計(jì)人員都需要聽取被審計(jì)單位管理層、執(zhí)行層等各方面的意見，這就要求加強(qiáng)在整個審計(jì)過程與被審單位的溝通、合作與協(xié)商。

（二）大力培訓(xùn)績效審計(jì)人員

績效審計(jì)屬政府審計(jì)的高級階段，要求審計(jì)人員具有較高的專業(yè)水準(zhǔn)，較寬的知識結(jié)構(gòu)，判斷力和綜合分析能力，因此，審計(jì)人員的“質(zhì)量”遠(yuǎn)比“數(shù)量”重要。廣西的審計(jì)人員大多具備豐富的審計(jì)知識和經(jīng)驗(yàn)，但未必對績效審計(jì)有清楚的認(rèn)識，必須進(jìn)行專門的培訓(xùn)。培訓(xùn)的方式可以多樣化。與此同時，要適應(yīng)績效審計(jì)多元化的需要，逐步調(diào)整改善審計(jì)人員的知識結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，吸收除審計(jì)、會計(jì)以外的其他相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)，為績效審計(jì)的規(guī)范化建設(shè)準(zhǔn)備充分的人才條件。

（三）提高績效審計(jì)工作的透明度

深圳市審計(jì)局和香港審計(jì)署的績效審計(jì)報告的最后通常增加一項(xiàng)內(nèi)容，即被審計(jì)單位對報告的反饋意見，其中包括被審計(jì)單位管理層對審計(jì)結(jié)果、審計(jì)結(jié)論和審計(jì)建議的意見，計(jì)劃采取的改進(jìn)措施，以及審計(jì)機(jī)關(guān)對于被審計(jì)單位反饋意見的看法和對報告的修改說明。這樣的報告更具說服力，所提供的信息也更加全面、完整，對審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員也提出了更高的要求。績效審計(jì)報告的寫法也可借鑒這一做法，加強(qiáng)與被審單位的后續(xù)追蹤評價，提高審計(jì)報告的實(shí)際意義。此外，還應(yīng)加快績效審計(jì)公告制度的建設(shè)，從而直接督促被審計(jì)單位改進(jìn)工作，體現(xiàn)績效審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。