三問10.7萬億地方債

◎ 文/崔鵬

至2010年底，全國除54個縣區沒有政府性債務外，其他縣區地方政府均有政府性債務。全國19.9%的市級和3.56%的縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。

專家認為，未來的風險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體制性和機制性問題不解決，再加上償債高峰和財政收入增速回落碰到一起，債務問題可能惡化。

審計署日前發布了全國地方政府性債務審計結果，社會上強烈關注。地方政府舉借債務，對發展經濟、改善民生、應對外部沖擊等發揮了重要作用，但長期以來存在底數不清的問題，債務規模有多大、債務風險有多高等都是未知數，由此也引發很多觀點不一的猜測。本刊試從此次審計公告中探尋這些問題的答案。

縣市級地方債負擔重不重？

——地方債償債風險總體可控，個別地區和一些行業確實存在償債壓力大、管理不規范等問題。

審計表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。

西方國家通常將地方債的債務率上限設定在100%。從此次審計結果看，至2010年底，我國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率，即負有償還責任的債務余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%。

“我們可以得出這樣的結論，地方債的償債風險總體上是可控的。”審計署有關負責人也提醒，個別地區和一些行業確實存在償債壓力大、管理不規范等問題。例如，審計發現，2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。

財政部科研所所長賈康認為，依據現在的審計結果，公共部門的債務率總體上講是在安全區。但局部出現了公共部門負債過量或管理問題。業內專家認為，未來的風險隱患主要是在財力較弱的市、縣一級，如果體制性和機制性問題不解決，再加上償債高峰和財政收入增速回落碰到一起，債務問題可能惡化。

審計署有關負責人表示，不能把政府負有擔保或救助責任的債務簡單地都視為政府直接債務，否則可能會人為擴大政府債務的風險。

其次，要與償債的公共資源聯系起來看。如果僅簡單地依據債務規模、增長速度等指標，無法全面準確地判斷債務風險程度。只有將債務余額與政府可支配的公共資源進行對比，當這些資源不足以償還現有債務，才意味著產生了債務危機。

再者，還要看債務資金投入產生的經濟效應、社會效應和生態效應等，分析債務舉借與經濟社會發展是否相適應，是否形成了一種良性循環。

巨額地方債產生根源是什么？

——地方政府性債務是多年累積形成，政績觀、財政主體多元化和地方財政不健全是其產生的體制性因素。

從審計情況看，我國地方政府性債務并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當年有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借了債務。至2010年底，除54個縣區沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。

在2010年底的地方政府性債務余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項目續建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息22827.07億元，占21.30%。

“這說明，地方政府性債務是多年累積形成的，不能將其片面理解為主要應對國際金融危機而產生的。”審計署有關負責人說。

中國社科院財貿所所長高培勇認為，中國的地方債問題雖一定程度上與應對國際金融危機有關，但政績觀、財政主體多元化和地方財政不健全是其產生的體制性因素。

中國社科院副院長李揚說，中國地方政府債務形成的原因十分復雜。各級政府間事權和財權高度不匹配，這是造成中國地方政府性債務屢禁不止、愈演愈烈的根本性體制原因；其次，沒有厘清政府和市場、企業的關系，政府融資所提供的產品性質混淆，投資主體混亂，這次審計非常清晰地揭示了政府債務融資的用途。

再者，相當部分債務與應對危機的宏觀調控措施密切相關。審計報告顯示，地方政府債務在1998年和2009年有過兩次跳躍性增長。這部分應對危機所需的債務不應該同非危機時期的一般性政府債務等量齊觀。

靠什么償還債務？

——短期內應分出風險等級來，通過清理地方國庫現金、減少政府開支等方式償債；根本上則要推進財稅體制改革。

審計表明，個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重。2010年底，全國19.9%的市級和3.56%的縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，有部分地區出現了逾期債務。審計還發現，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大。

匯豐銀行大中華區首席經濟學家屈宏斌認為，短期內基本可行的手段是要求地方政府用更透明的方式舉債。根據審計公告，從借款來源看，2010年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。因此，為避免給銀行造成大的系統風險，要進行延期。同時，讓地方政府從債券市場上籌資，通過發行長期債券給債務延期。

友誠企業家扶貧基金會常務副理事長湯敏認為，對現有10萬億元地方債務余額，扣除尚有1萬多億元未支出的外，應分出風險等級來。可通過清理地方國庫現金，減少政府開支等方式，騰出資金來化解最近兩年的還債高峰的風險。中長期舉措是政府減持一部分國有資產以得到大量現金，然后用這筆錢來償還債務。

賈康認為，解決地方政府性債務問題，根本上要推進財稅體制改革。除了分稅制為基礎的分級財政體制，我們別無選擇。李揚表示，審計署提出要繼續推進融資平臺公司的清理規范，這是正確的。今后還可以進行金融創新，多使用一些金融方面的手段。處理地方債務問題的關鍵，不要只將目光集中在解決負債上，還應拓展到資產上。

“類似資產或貸款交易、資產證券化、甚至創造這些貸款的衍生品等，都應該考慮試行。”李揚說，由于地方負債所形成的相當部分資產是很優良的，甚至已經增值，短期就可以盤活幾萬億元資產，同時也可豐富我國債券市場的品種結構，從而促進債券市場發展。