地方土地財政與國家財政體制關系

王玉波,唐 瑩

(東北大學文法學院,遼寧 沈陽 110819)

一、地方土地財政形成的驅動因素

在地方政府主導城市化和城市外延擴張的進程中,政府通過土地出讓、土地房產稅收與收費、土地融資或土地金融的方式,擴大城市土地利用面積,并以此帶動建筑業、房地產業等相關產業的發展,從而實現以增加本級財政可支配財力為最終目標。其形成驅動因素主要有如下三方面:

(一)經濟驅動因素——國家分稅制改革與激勵約束機制

1994年國家實施分稅制改革,目的是為了提高中央財政收入在國民收入和財政總收入中的比例。在地方政府財政收入下降的同時,伴隨著經濟社會轉軌期向公共服務型政府的轉型,所要承擔的事權卻有增無減,直接導致分稅制改革后地方政府 “財權上移”、“事權增加”的實際狀況,形成地方財政收入和支出間的缺口,中央和地方政府的財政收支狀況與分稅制前相比呈現 “反向剪刀狀”。

面對我國經濟發展所導致的地方政府財政支出規模迅速膨脹與財政收入規模狹窄的矛盾,地方政府必然轉向另一種約激勵束機制擴大財源。分稅制改革后土地出讓金及房地產業、建筑業的營業稅是地方政府可以獨享的。從而土地性財稅收益成為地方政府解決財政資金不足的 “有效”途徑。

財政分權改革以來,中央政府仍掌握著地方官員的人事任免權,在現行的政績考核體系下,促使地方官員通過做大GDP和上繳財政收入來顯示政績,獲得晉升的機會。為了彰化政績,地方政府往往通過土地開發來 “經營城市”和發展經濟。同時,各地區還競相以優惠的出讓地價來吸引投資[1]。也就是說致力于經濟發展過程中,地方政府對土地財稅收益的倚重,除了源于相關財稅激勵和利潤而競爭,實際上也是為在官場上的晉升而競爭和服務。所以,行政管理體制中存在的激勵約束機制和地方政府官員的政績考核標準的錯位,成為地方政府追逐土地財政的內在經濟驅動因素。

(二)政治驅動因素——國家現行的土地制度與征用制度

中國實行城市土地國家所有制和農村土地集體所有制。根據憲法,“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。這就在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處于不平等的被動從屬地位,致使 “征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”、地方政府就可以按 “土地的城市建設用途的市場價值”把征得的土地批租出去,獲得的收益就歸政府等 “征地、補償、批租”制度,更為地方政府在法理上大開方便之門[2],現行的土地制度與征用制度為地方政府補充財政預算和城市擴張所需的資金提供了一條捷徑。

從國際標準來看,我國農地征收 (流轉)制度具有非常獨特的性質和結構,與國際通行的征收(流轉)制度對照,如圖1和圖2所示[3]。

圖1 我國農地征收 (流轉)制度

圖2 國際通行土地征收 (流轉)制度

從圖1中可以看出,我國農地轉化為城市非農用地,無論土地被作為國家公共目的還是經濟發展目的,都必須經過城市當局政府征收,先將其國有化后再轉讓給城市土地使用者。我國 《物權法》和 《土地管理法》規定的征收集體土地的補償主要以原土地用途收益為計算標準,以保持被征者 (農民)原有生活水平不降低為補償上限,從而決定了法定的征地補償標準低于土地公平市場價值。地方政府供地則按照建設用地定價,產生的征地和售地之間的級差地租形成了 “土地財政”。由此也導致了全國耕地違法圈占現象不斷出現,可用土地耕地急劇減少。

在圖2中,以國際視角來看,農村土地轉化為城市用地是一個較為純粹的市場過程,土地經營與收益的核心體現了當今西方 “治理 (Governance)”理念[4],表現為承載人類文明的載體 (土地)放松規制的一個潮流。其本質是打破政府對土地經營與管理的壟斷,以市場機制發揮土地配置和調控作用。農地所有者 (農民)直接參與轉讓并與受讓者進行談判,決定自己的意愿和選擇;土地價格是一種客觀的市場信號,當政府征地時,依據這一參數對被征者進行補償。

(三)社會驅動因素——地方政府擴大城市規模與城市化

圖3 土地財政與城市擴張關系

要啟動城市化,就要擴張城市的外延和投資規模,而城市規模的擴張,意味著政府手中必須有支持基礎設施建設的先期墊付資本。因此,“經營城市說”也就大行其道。而且,以 “經營城市”之名,來行“經營土地”之實。國有土地出讓,不僅解決了地方政府城市基礎設施建設的財政資金緊缺的問題,也帶動了地方政府房地產稅、營業稅等稅費的增加與本地經濟的繁榮[5]。這就是城市化與工業化過程中城市外延和規模擴張給地方政府帶來的財政效應,而這種財政效應正是源于出讓土地帶來的各種費用和稅收等收入。

城市擴張到一定規模時,又會反作用于城市社會經濟發展并需要加大政府財政投入進行治理。土地財政與城市擴張的關系,如圖3所示。L1為以土地財政收入為主要元素的地方財政收入曲線;L2為地方財政支出曲線。城市規模擴張帶動地方財政收入增加,當城市擴張到P1點時基本規模形成,城市擴張為地方政府帶來土地財政收入達到頂點A。P2為城市擴張范圍邊界,在B點處地方財政收入和地方財政支出兩條曲線相交匯,這時土地財政已不能為地方政府帶來更多收入。P3點為城市極度擴張現象,到C點處,地方財政要應付城市過度擴張產生的負效應,此時,地方財政支出已高于地方財政收入[6]。

二、地方土地財政收入與國家財政體制關系實際驗證

(一)財政與土地收入數據及變量的選取

我國自1978年實行經濟體制改革后,政府將市場機制逐步引入土地管理中。1987年深圳首次公開拍賣土地使用權,終于在國有土地使用制度改革上又跨出了一大步。到1988年通過的 《土地管理法》修改議案,增加了 “國家依法實行國有土地有償使用制度”的內容,標志著土地使用權轉讓制度正式確立。也就是說經濟體制改革以來國家或地方政府已有土地出讓金收入。

本研究為充分證實分稅制改革后地方土地財政收入與國家財政體制之間的依存關系,所以選取分稅制改革后樣本區間為1995～2010年16年間中央與地方的財政收入數據,不再選取1979～1994年的相關數據,具體如表1所示。

1995～2010年地方財政總收入占全國財政總收入比重:DZ=100×(Ⅰ+Ⅱ)/(Ⅰ+Ⅱ+Ⅲ+Ⅳ)。

表1 1995～2010年地方財政總收入占全國財政總收入比重 (DZ)單位:億元、%

同理,選取分稅制改革后樣本區間為1995～2010年16年間的地方預算內外財政與土地出讓金及稅費收入數據,具體如表2所示。其中地方土地出讓金收入 (Ⅴ)來源于歷年 《中國國土資源年鑒》統計數據,土地稅費收入 (Ⅵ)來參考已有研究成果[7]。

1995～2010年地方土地財稅收益占地方財政總收入比重:TD=100×(Ⅴ+Ⅵ)/(Ⅰ+Ⅱ)。

表2 1995～2010年地方土地財稅收益占地方財政總收入比重 (TD)單位:億元、%

(二)變量 (DZ)與 (TD)相關回歸分析

1.相關性分析。運用SPSS11.7軟件中的 “Pearson相關性”分析,經計算得出變量 (DZ)與(TD)相關性,如表3所示。1995～2010年16間的兩變量相關系數為-0.915,顯著性值為0.00,遠遠小于0.05,說明16年間變量 (DZ)與 (TD)存在著很強的負相關性。

表3 變量 (DZ)與 (TD)“Pearson相關性”分析

2.回歸分析。首先以地方財政總收入占全國財政總收入比重 (DZ)為自變量,以地方土地性財政收入占地方財政總收入比重 (TD)為因變量,運用SPSS11.7“回歸”分析,經計算得出回歸模型:TD=267.609-4.324DZ,其中:sig=0.00＜0.05,t=9.444＞1.96;同理,以 (TD)為自變量,(DZ)為因變量,其回歸模型為:DZ=60.810-0.193TD,其中:sig=0.00＜0.05,t=79.2＞1.96,兩個回歸模型中R方值為0.836。從這個兩回歸模型中可看出,兩變量之間存在較強的相互依賴的負相關定量關系。

3.基本結論。自國家實行分稅制稅收制度以來,地方政府財政總收入占全國財政總收入比重(DZ)與地方土地財稅收益占地方財政總收入比重 (TD)存在著很強的負相關性。反映的基本情況是當地方財政總收入減少時,土地財稅收益規模與在地方財政總收入中的比例在變大。同時,通過變量 (DZ)與 (TD)互為自變量與因變量回歸分析可以看出他們之間的存在著相互依賴的反向變化關系,即在時間序列上存在 “此消彼長”關系。為進一步證明地方土地財政收入與國家財政體制間的這種依存關系,下面我們對變量 (DZ)與 (TD)進行協整檢驗。

(三)變量 (DZ)與 (TD)協整檢驗分析

1.單位根檢驗。對于宏觀經濟數據,一般都存在非平穩性,因此先對變量 (DZ)與 (TD)進行單位根檢驗 (驗證時間序列平穩性)。經常所用的單位根檢驗方法為ADF檢驗和PP檢驗法。通過單根檢驗,序列TD和DZ接受原假設,即序列是非平穩的,而dTD和dDZ的ADF統計量則小于其對應的5.0%臨界值,即序列是平穩的。序列之間存在同階單整,可以對其進行協整檢驗。

2.協整檢驗。利用變量 (TD)與 (DZ)作為樣本數據的時間序列數據,根據前面的檢驗分析,對該序列進行協整檢驗,并建立誤差修正模型 (ECM)。利用EG兩步法,首先運用OLS法對TD和DZ進行回歸分析,根據運行結果得到回歸方程:

由回歸分析結果得出可決系數為0.836516,說明所建模型整體上對樣本數據擬合較好,各項結果顯示該模型比較適合。其中et為殘差序列,其估計值為:et=TD-267.63+4.3249DZ。對殘差序列進行單位根檢驗,結果表4所示。

表4 協整檢驗結果

表4中ADF檢驗統計量小于5%顯著性水平下的臨界值,且AIC值和SC值較小,所以殘差序列是平穩序列,(1,4.3249)為協整向量。變量 (TD)與 (DZ)存在協整,表明兩者之間有長期均衡關系。但從短期來看,可能會出現失衡,為了增強模型的精度建立誤差修正模型。用OLS法進行估計得到方程:dTD=1.882769-0.146933dDZ-0.419231et-1;

3.協整檢驗結果。從上面模型中可以看出,模型通過檢驗,(TD)分為兩部分:一部分為短期波動,一部分為長期均衡。根據上面模型,(DZ)值變動1%將會引起 (TD)值反方向變動0.147%,反映出地方財政總收入減少時,會通過土地性財政收入彌補的實際情況;誤差修正項,即et項的系數反映了對偏離長期均衡的調整力度,彈性為0.420%,若這一誤差項是正的,即在t-1時刻lnTD大于其長期均衡值267.63-4.3249DZ時,TD在時刻t做出相應負向修正;反之,正向修正。

由此可見,(TD)與 (DZ)之間存在協整關系,即它們之間存在著動態均衡機制,誤差修正模型是一個比較合理的短期波動模型。雖然調整后R2的較低,但模型整體顯著性滿足,仍然能夠表明其經濟含義。即地方政府土地性財政收入占地方財政總收入的比重 (TD)的短期變化將引起地方財政總收入占全國財政總收入的比重 (DZ)反方向的變化。

(四)土地財政與地方財政總收入GRANGER因果關系檢驗

Granger因果檢驗在考察序列X是否是序列Y產生的原因時采用這樣的方法:先估計當前的Y值被其自身滯后期取值所能解釋的程度,然后驗證通過引入序列X的滯后值是否可以提高Y的被解釋程度。如果是,則稱序列X是Y的格蘭杰成因 (Granger cause)。此時X的滯后期系數具有統計顯著性。一般地,還應該考慮問題的另一方面,即序列Y是否是X的Granger成因。

運用EViews軟件,對序列 Y(Ⅰ+Ⅱ)和X(Ⅴ+Ⅵ)進行Granger因果檢驗。根據AIC和SC最小準則,選取最大滯后期為k=2,在顯著水平α=0.05水平下,檢驗結果如表5所示。

表5 Granger因果檢驗的結果

由檢驗結果可以看出原假設Y(Ⅰ+Ⅱ)不是X(Ⅴ+Ⅵ)原因被拒絕,說明地方財政總收入是土地財政收入的Granger原因;原假設X不是的Y原因被拒絕,說明土地財政收入也是地方財政總收入的Granger原因。這說明地方財政總收入與土地財政收入之間存在雙向Granger因果關系。表明土地財政收入增長有力地促進和支持了地方財政總收入增長;而地方財政總收入增長也帶動了土地財政收入的增長。從因果關系分析來看,在99.7%的概率水平下,地方財政總收入是土地財政收入成因,而在84.4%的概率水平下,土地財政收入增加是地方財政總收入增加的成因。

從定性角度說明,地方財政總收入能夠解釋土地財政收入,土地財政收入能促進地方財政總收入增長,同時也表明了地方財政總收入對于土地財政的較強依賴性。這也更加印證了變量 (DZ)與 (TD)協整檢驗的結果,即地方政府財政總收入減少時會想方設法通過增加土地財政收入彌補的實際情況。從而使政府土地性財政收入占地方財政總收入的比重 (TD)和地方財政總收入占全國財政總收入的比重 (DZ)基本處于均衡狀態的關系。

三、治理與完善地方土地財政與國家財政體制關系對策

(一)盡快建立完善與地方政府事權相匹配的財政體制

要解決 “土地財政”還需從政府治理過程和社會制度根源著手,合理劃分中央與地方的收入、支出范圍,建立和完善公共財政體制,使各層級政府事權配置與財政資金相匹配。賦予地方政府更多的稅收權限,調整和完善財政分級管理體制,加大中央對基礎性公共服務的支出責任,減輕目前強加在地方的不合理事權,改變地方政府財政收支不平衡的局面,確保政府能夠不依賴于土地財政收入而保證財政自給[8]。有限制地放寬地方政府債券的發行,并適度下放地方政府稅收和公共收費的立法權限以提高地方政府財政自給能力,減少地方政府依賴出讓土地獲得財政收入的動力。同時,繼續完善土地有償收益 “收支兩條線”的征管體制,強化預算監督,建立健全分級國有資產管理體系,逐步將預算外和體制外財政性資金 (土地資產及其財稅收益)納入公共財政預算管理。

(二)從制度保障方面建立現代農村土地產權征用制度

啟動土地的現代產權制度變革,以法律、制度設計盡快明確明晰農民土地財產權,使農民真正像主人一樣掌控土地,能夠自主流通和抵押土地使用權,保證農地流轉中農民利益和土地經濟價值同步增長。另一方面,改革征地補償制度,重新制定征地的補償標準,使其與城市擴張、建設的收益掛起鉤來,讓農民直接參與土地一級市場談判,確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系,達到抑制地方政府或農村集體對農民土地侵犯的目的。在界定 “公共利益”方面,可以借鑒英國的 《強制征購土地法》,規定征地部門必須證明該征地項目是 “一個令人信服的符合公眾利益的案例”,如須證明該項目帶來的好處超過某些被剝奪土地人受到的損失。這一規定在帕累托最優的標準上,從全社會經濟利益的角度對英國政府行使征地權形成制度上的限制。

(三)建立以增強公民福利為指向的官員政績考核體系

建立一個組織結構順暢、評價機制完善、考核主體多元的績效考評體系。政績考核體系應該減少經濟指標,以人為本地在關注GDP和財政收入指標的同時,將主要的、目前或將來可預見時間內技術上可控的社會發展、人民生活以及環境資源指標界定為有約束力的指標,關注如社會保障率、生態和環境指標達標率、人口自然增長率等民生指標體系,施以科學的政績考核等政治激勵與約束;改變不適合的財政制度以及人事機制,讓政府的職能真正回歸到服務于國民,不再壟斷多種資源,不再與民爭利,進一步改革地方政府競爭機制。

(四)嚴格土地利用規劃,確保城市建設用地后備資源

地方政府為了較好地推進 “土地財政”,修改規劃經常成為做大城市規模的手段,修改規劃隨意性大,匯報的、上報的往往與實際不一樣,但最終的目的是相同的,即用于創收的土地面積 (城市用地規模)增加,也可能出現土地征而不用、出而不用的現象,造成土地資源的極大浪費。要減少這類政府籌資違規行為就必須嚴格土地利用規劃、城市規劃,把規劃的修改上升到法律的程序,要經立法機構才能進行調整;要增大規劃的透明性和公眾參與性,激勵用地單位利用存量土地;對有違規行為的地方政府,不但要追究行政責任,而且要按照司法規定追究法律責任[9]。

(五)充分發揮市場機制對土地資源配置的基礎性作用

在市場經濟條件下,要發揮市場機制對土地資源配置起基礎性作用。借鑒西方國家市場機制對土地收入治理作用,打破政府壟斷土地一級市場的格局,改變地方政府作為建設用地的 “地主”和土地經營者的角色,改變土地的城鄉 “二元”狀態,讓所有能流通的土地都流通起來,實現國有土地和農村土地的同地、同權、同價,讓農民不僅以勞動力的身份參與到經濟建設,而且能以土地使用權的所有者身份參與到經濟建設中。通過城鄉土地市場的一體化安排,使農民的土地權力得到保障,分享城市化進程的果實。同時,組建城市土地資產經營公司,轉變地方政府土地經營的角色,從制度上阻斷地方政府參與土地經營的市場運作行為,讓土地財稅收益向著真正意義上的 “土地財政”轉型。

(六)科學劃分中央與地方政府土地財稅收益分配關系

改革和創新土地財政收入制度,科學劃分中央與地方政府對土地利益的分配關系。一是城市規模擴張中,以有償方式取得國家所有土地使用權的經營者,必須向國家交納絕對地租。因此,地方城市土地的絕對地租收入應直接歸中央人民政府財政所有;二是地方政府根據社會經濟發展和人民生活需要,進行規劃和市政基礎設施投資建設,使城市不同地段出現土地用途和效益等級差別。因此,以有償方式取得這些能夠給自己帶來超額利潤的土地,其經營者應將這部分超額利潤轉化為級差地租和壟斷地租上繳給地方財政。同時,將征收土地出讓金 (地租)改為征收物業稅,即采取稅收的形式征收地租。從而可以有效抑制地方政府征地賣地的沖動,實現地方政府獲取土地財稅收益的 “屆際”公平;同時,還可以規避由房地產過熱帶來的經濟風險和社會風險。

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