建立合理有效的社會保障基金監管方法研究

李友德

(湖南商學院工商管理學院,湖南 長沙 410205)

隨著我國社?；鸬母采w范圍越來越廣,社會保障基金的監管研究也越來越受到社會的關注。社會保障基金監管體系是 “國家制定專業機構根據法律和社會保障基金征收、投資運作、基金給付等整個過程進行監管的制度和規則體系的總稱。”社會保障基金是社會保障制度得以建立并正常運行的物質基礎和財力保證,其有效的運營和在經濟環境中的保值增值是社保制度成敗的關鍵因素。長期以來,我國行政部門集社?；鹦姓芾砼c投資運營于一身,監管實際形同虛設,這種狀況從未得到過實質性的改變,致使我國社?；鸢讣映霾桓F。完善我國監管體制的根本出路在于通過立法的方式為行政部門的監管權力設定一個邊界,將社?；鸬男姓芾砗屯顿Y運營分開,加強對社保基金籌集、投資運營等流程的監督。建立良性運行的社保基金模式已成為政府和社會各界共同關注的焦點。

一、目前我國社?；鸨O管的基本情況

現在我國實行的基本是政府主導型的社?；鸨O管體制。社?；鹬饕糜谫徺I國債或存入銀行,絕大部分基金作為政府預算,投資風險由政府承擔。社?；鸬男姓O管與投資運營緊密相聯,政府部門集各項權力于一身,造成基金收益率低、信息不對稱、透明度差等嚴重問題。我們理解這種體制為 “嚴管制,松監督”。嚴管制是指政府部門對社?；鸬耐顿Y、運營以及其他市場化的行為設定了非常嚴格的政策[1]。這種嚴管制的價值取向,雖然有利于保證社保基金的安全,但是人為割裂了社?；鹋c資本市場的關聯,加大了社保基金保值增值的難度;松監督則是指由于社保基金監管立法的滯后,造成監管主體缺乏執法依據,使得對社?；鸬谋O管力度明顯滯后。制度約束的缺失必然導致監管漏洞,這便為暗箱操作預留了空間。見圖1為我國社?；鸨O管組織體系圖。

圖1 社?；鸨O管組織體系簡圖

二、國外社?；鸨O管體制常見模式

(一)集中監管和分散監管

所謂集中監管是指 “一國政府在構建社?；鸨O管體系時,將監管職能賦予單一的機構,由該機構代表政府集中履行對社?；鸬谋O管職能[3]?！睂嵭羞@種體制的有法國、智利、阿根廷等國家。集中監管的主要特點體現在監管主體是單一、專門的政府機構,如法國的養老基金控制委員會,阿根廷的勞動與保障部,智利的養老基金管理公司監管委員會。政府機構以保障社?；鸢踩⒆非蟊Ｖ翟鲋禐槟繕?通過健全內部運作機制,對社保基金進行整體安排,來為社會提供有效的監管服務。與集中監管相對應,分散監管則是指 “一國政府在構建社?；鸨O管體系時,將國家對社?；鸨O管的職能賦予兩個以上相互獨立的主體,并且這些主體大多是由政府現有的經濟管理部門組成[3]?！睂嵭羞@種體制的有英美等國家。分散監管偏重于發揮各監管主體的專業優勢,借助先進技術來降低監管成本,確保社?；鸬姆€健運營,多見于金融市場發達國家。

表1 典型國家的社?；鸨O管模式比較

(二)審慎性監管和嚴格限量監管

在審慎性監管模式主要表現政府較少干預社保基金的日常管理,主要是依靠社會中介組織來監督基金運營。當前社?；鸨O管正在從嚴格限量監管走向審慎性監管。以養老基金為例,現在養老基金進入股票市場和海外投資的規模日益擴大。在嚴格限量監管下,政府對社?；鹜顿Y具有明確的規定性,體現出強烈的政府管制色彩[4]。上述的監管策略屬于社會保障基金管理中的嚴格監督模式,其嚴格的基金管理限制是由一國的法制水平較低,金融市場不完善的現狀所決定的。嚴格監督模式本身卻存在著多方面的問題,比如政府的監督干預過多,不利于基金市場的競爭,從而影響了一國資本市場的發展與完善。因此,我們在社會保險基金監督中要特別注意:首先是發展資本市場,為社會保險基金監督創造良好的外部環境;其次是發展金融市場中介,重新定位和充分發揮中介服務機構的作用;以及改善社會保險基金的法人治理結構以提高機構的自我管理水平。然而,隨著資本市場的成長、個人賬戶逐步做實的要求以及面對未來人口老齡化的壓力,應嘗試將現行的監管方式由嚴格限量監管向審慎性監管轉變,在給社保基金以最適合的約束條件下,充分發揮其資本的增值空間。

嚴格限量監管是 “預先配置好各種資產在總資產中的比例,然后按照既定的比例投入資金。其特點是監督機構獨立性強,權力較大,基金的結構,運作和績效等具體方面進行限制性的規定。”目前我國實施嚴格限量監管模式。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會,并于2001年出臺了 《全國社會保險基金投資管理暫行辦法》,對基金的投資渠道和內容進行了規定。社保基金投資的方向限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的投資渠道,如上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業債券和金融債券等有價證券。理事會直接運作的社保基金的投資范圍限于銀行存款、在一級市場購買國家債券,而其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運作并委托社?；鹜泄苋送泄堋?/p>

表2 審慎性監管和嚴格限量監管模式比較

三、我國社保基金監管體制存在的問題

(一)社?；鸨O管的法律體系和市場體系不健全

面對快速發展的社會經濟形勢,立法是滯后的,然而一些重大歷史事件的出現最終導致監管制度的洗牌或重建,進而不斷推動法律法規更健康更完善。美國1963年發生的惡性 “斯圖特貝克事件”最終在1974年使 《雇員退休收入安全法案》在國會討論中通過。1991年出現的震驚全世界的英國10億英鎊企業年金欺詐的 “麥克威爾事件”,導致英國 《1995年養老金法案》的產生,從而確立了英國企業年金監管的制度框架[5]。上海社保案的發生,已經促使我國社會保險法的制定提上了日程。隨著社保案的不斷涌現,各省市也在逐步完善社?；鹣嚓P的法規。2006年11月,上海市社保案出現后,頒布了 《上海市社會保險基金財務管理辦法》,對收支兩條線的精神進行明確的規定。到目前為止,《中華人民共和國社會保險法》的草案經過多次修訂,才于2010年10月28日頒布。實行社會保障制度,法律應先行,這是我們政府首先要考慮的問題。

(二)現行的基金監管體制難以保障基金的保值增值

中國目前的金融市場缺乏成熟運作的投資中介服務機構。金融市場的投資中介服務機構主要包括會計師 (審計)事務所、律師事務所、資產評估機構、資信評估機構以及信息咨詢機構等,其功能是為金融市場主體提供獨立意見和評價,使其作出正確的投資選擇和決策。就我國目前而言,雖然已建立起來了一些中介機構,但是其作用遠遠沒有得到充分發揮。如果說社保基金被某些地方領導拿來填補財政困難,雖然做法不對,但是還是出于公心;但是將社保基金挪用進行投資,進而抽取利潤的做法肯定是出于無恥的私心。人事勞動保障部自1998年設立基金監督司以來,人員數量極少;全國專職從事社保監管工作大約100人左右,全國只有11個省市設有專門的監督處,多數省份都是與其他部門合作辦公。當前每年五項社?；鸬氖罩б幠３^2萬億元,監管力量與當前監督工作的需要不匹配,缺乏相應的辦公經費,監督力量非常薄弱[6]。

(三)社?；鹨揽啃姓O管,權力尋租現象比比皆是

與其他國家主要是依靠立法來監管社?；鹦纬甚r明對比的是,我國主要采取的是行政手段。這種制度設計,無論是在權威性、穩定性,還是在實施的效果層面,都存在明顯不足[7],“在行政監管過程中,還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經濟人屬性、壟斷性等原因所導致的政府失靈,從而出現行政監管的低效率、無效率甚至負效率?！痹诒O管過程中,行政權在利益的驅動下往往會發生異化,出現 “權力尋租”現象。在中國的基金組織中,由于契約的不完備和制度規范的缺失,投資基金委托——代理雙方的制衡能力存在嚴重的不對稱,普遍情況是基金持有人的基金經理人的強代理關系和弱委托,這種不平衡的委托——代理關系,使得基金經理人十分容易產生以個人利益的最大化為目標。由于掌控了巨大的資金實際控制權,非正當利益也就成了個人利益的最好來源。在實際操作中,財政部門和審計部門很難對勞動保障部門的各種操作執行有效的監督,同時因為這兩個部門都隸屬于各級政府,所以也很難把基金和政府隔離開來,從這個意義上說依然沒有脫離地方政府自己監管自己的這個怪圈。

(四)社保基金管理不明晰,信息披露缺失

當前我國社?；鸨O管的信息透明度還很不夠,現行文件涉及到社?；鹦畔⑴兜囊幎ㄈ纭渡鐣ｋU費征繳暫行條例》第十六條:“社會保險經辦機構應當至少每年向繳費個人發送一次基本養老保險、基本醫療保險個人賬戶通知單。繳費單位、繳費個人有權按照規定查詢繳費記錄?！钡谑邨l:“繳費單位應當每年向本單位職工公布本單位全年社會保險費繳納情況,接受職工監督。社會保險經辦機構應當定期向社會公告社會保險費征收情況,接受社會監督?！边@兩個文件沒有對公布文件的范圍、指標和方式等詳細情況作出規定,缺乏可操作性。監管漏洞多,內容不完備,不僅立法層次低,內容過于籠統、簡單,不能夠發揮應有效用,在一定程度上造成法律監管的不到位。2001年頒布的 《全國社會保險基金投資管理暫行辦法》,對社保基金的投資方向作了規定,但對于投資工具的種類、期限、收益、投資的數量的可靠性等則沒有明確詳細的規定。由于沒有相應的投資法律法規的約束,使得社?；鹜顿Y管理混亂。

四、建立合理有效的社會保障基金監管方式

(一)制定相應監管制度體系、完善社會保障基金的監管立法

構建完善的社會保障基金監管制度體系,是保證社會保障基金安全、實現基金既定目標的必然選擇,是維護基金產權人合法利益的制度安排,是促進我國經濟社會健康、穩定、和諧發展的重要制度支撐。從國際經驗看,西方發達國家在社會保險基金監管方面雖然存在著明顯的個性特征,但他們具有基本的共同特點,即有一整套完整、嚴格的社會保險監管法[8]。

圖2 社?；鸨O管體系圖

法律體系的完善是社?；鸨O管主體依法監管的依據,是社保基金監管有效運行的前提和基礎。我國社保基金監管的立法十分不完善,應建立完善的法律體制來作為執行標準。對于2001年制定和發布的 《全國社會保險基金投資管理暫行辦法》等內容還需要不斷的修改完善,對地方養老基金的投資管理制定的具體細則,需要進一步的明確,對社?；鸬馁Y金來源、投資運營、法律責任等問題要進行明確界定,從而形成完善的投資管理法律體系。對于已經頒布的 《社會保險法》,相關法律的落實還需要一個長期過程,政府監管部門必須根據授權加強法制建設,制定和完善有關基金監管的法律制度。見圖2社?；鸨O管體系模式。

(二)加大監管力度,堅持獨立托管,建立垂直管理模式

1.在基金的投資營運上堅持獨立托管原則,強化外部和內部的監督。社會保險基金應該交給與基金公司相對獨立的商業銀行和保險公司托管,以減少或控制欺騙和盜竊的機會,并對基金經理進行必要的監督。作為基金經理應定期接受財政、審計部門的檢查和監督,主動向相關部門匯報財務收支情況。規范相關行為,進行制度改革,多方監督。明確社?；饘徲嬛芷谝约皩徲媹蟾娴墓_范圍。審計部門失職要追究審計部門的責任;監督部門失職要追究監督查處部門的責任,使監督查處責任落實到崗位及人員。同時加強基礎信息管理,改進調查核定工作,杜絕虛報、冒領社會保障基金的行為。

2.改革管理模式,實施中央垂直管理。在監督機構的設置方面,應當采取中央垂直管理模式,各地分設辦事機構,這樣可以保證監督機構不受地方當局的轄制,使得監督工作盡可能按照實際的需要展開。監督當局也應盡量避免受中央行政部門的控制,建立一個強有力和獨立的社保基金監管委員會,其成員由人事勞動保障部、全國社會保障基金理事會、財政部等部門的人員組成,吸收企業和個人代表共同參與,負責對社?；疬M行全面監管。社保基金由中央集中統籌的方式進行管理和運作,中央政府負責統一制定重大的全國性社會保障政策,具體事務絕大部分由該機構在各地的派出機構承擔。地方政府只是根據自身財力提供一些補充性的的社會服務。

(三)進一步推進社會保障基金監管的市場化運作模式

我國社會保障基金監管開展市場化運營以后,要進一步強化各種制度,加強監督檢查,規范市場行為。按照安全平穩、有序的原則,開展市場化的運營。我國社?；鸨O管體制是政府主導型,政府既是監管者又是委托人、無法實現自我監督,這種做法與市場化模式極不協調。要解決此問題可以考慮由政府制定政策、明確規則,市場化的民營機構負責投資和運營,對基金運作實施全程監督和管理,避免資金出現漏洞,造成資金流失。我國的社?；鹪谑袌龌\作方面已開展了進一步的研究和討論,2004年頒布了 《企業年金試行辦法》和 《企業年金基金管理試行辦法》,確立了企業年金運營的信托模式。2005年頒布了 《企業年金基金管理運營機構資格認定辦法》,對企業年金運營主體作出了嚴格限定。世界上主要發達國家養老金所占的投資渠道比重中,英國養老金投資股票的比例最高平均達到54%,其次是美國達到46%,加拿大占32%,澳大利亞占28%(詳見圖3),在社?；鸬某砷L過程中,應該逐步放松社保基金的投資種類管制和數量限制,這樣才能實現社?；鹋c資本市場的共同發展和共同繁榮。因此我們應該結合我國社?；鸷唾Y本市場規模的發展,逐步放松社?；饌凸善蓖顿Y數量限制,將社?；鹪谫Y本市場的比重維持在具有一定安全性的水平上。從我國的數據來看,養老基金在政府債券和企業債券市場最高比重應維持在50%-60%的水平,養老基金在股票市場的最高比重應維持在10%的水平。

圖3 主要發達國家養老金各投資渠道所占比重 (%)

(四)嚴格審定基金入市資格,設置合理入市比例,發揮三方的監督作用

1.審定市場準入資格,建立三方協調機制。目前我國金融市場不完善、金融監管水平不高、金融機構良莠不齊,政府監管部門有必要依法對進入社保基金投資經營活動領域的金融機構進行資格審查和認定,這是一個十分重要的程序。長期以來,政府設置進入壁壘,雖然可以減少運營系統風險,但是卻阻礙投資的長遠發展。政府監管、社?；鸾洜I機構監管、中介組織監管相互配合,建立共同協調機制,防止社保基金投資運營出現違法情況,將風險降低到最小值,保證安全運營和實現保值增值的效果。在控制好投資風險、保障基金安全的條件下,最有效地提高基金的收益率,有效地限制地方政府挪用、貪污社?；鸬倪`規行為。社保基金的監管,要遵循一定的原則,進行科學合理的規劃,使資金的投入能達到有效的回報,對機構的審查進行嚴格控制,保證投資市場的無風險化和經營利潤的最大化。

2.設置合理入市比例,加強政府的監管作用。設立入市投資比例的嚴格限制的目是為了降低投資風險和優化基金投資組合。入市比例涉及的內容主要是:規定對每種工具的投資數量限制,形成有效的投資組合;規定一定的投資比例,避免風險過于集中;規定基金的投資種類,限制對高風險行業的投資。改革之初對基金投資的限制往往較為嚴格,投資限制的放松有一個完善過程。至2006底,社保資產規模已達2500多億元,這部分資金一旦能夠進入資本市場,就會平衡市場資金供求,增加市場的資金供給,改變機構投資者和散戶投資者之間利益相爭的局面,同時對基金管理公司的風險控制能力提出了更高的要求,基金的投資要有意識地減少投機、短線的炒作方式,代之以理性、長期的投資方式,會在客觀上起到穩定市場的作用。由于投資股票風險比較大,我國也對投資于股票的比例作了具體的規定,不得超過全部資金的40%。國務院已明確表示:“要逐步提高社會保障基金、企業補充養老基金、商業保險基金等投入資本市場的投資比例,”建議社會保障基金入市的比例也應逐步加大[9]。在三層次的監管體系中,政府監管無疑是最為重要的,政府制定和實施有關社?；鹑胧型顿Y運營的制度和相關政策,在適度監管模式下,政府監管部門對社?；疬\營進行全方位和立體式的監管,進行追蹤管理,形成制度,定期審查。目前我國社?；鹆⒎ㄟ€不夠完善,因此需要加快社會保障基金管理的法制建設。特別是關于社會保障基金運營投資的立法,應適時出臺,要嚴格執行 《社會保險費征繳暫行條例》,做實繳費基數,規范繳費行為[10]。并且落實好財政對社會保障基金的投入機制,安排好歷史債務的資金,在嚴格監管模式向審慎監管模式轉變的過程實際上也是一個社會保障法制不斷完善的過程。

3.保證資產負債匹配合理,確保投資的良性運行。資產負債匹配要求是指 “在社保基金投資過程中,通過資產和負債的恰當組合,在降低風險的同時實現特定的收益目標?！辟Y產負債匹配主要是國家銀監、保監和金融監管部門一種防范風險的措施,該措施的基本點是建立在控制企業的資產與負債相匹配的原則上。資產負債管理是以“對稱原則”為基礎,來緩解流動性、盈利性和安全性之間的矛盾,達到三性的協調平衡。對我國社?；鹜顿Y運營機構強調社保投資 (資產)同社保受益人的負債相匹配的要求是政府監管。政府對社?；疬\營機構資產和負債的匹配要求主要體現在三個方面:投資的期限和基金受益人負債期限的匹配;確保投資期限和負債期限大體一致,使投資的利率風險最小化;資產貨幣和負債的貨幣相匹配,使匯率波動的風險最小化。到2009年底,全國社保基金積累6927億元,全年實現投資收益849億元,投資收益率16.1%。在社?；疬M入市場前期,以法律法規的形式明確社保經營機構在資產和負債期限方面的匹配目標和匹配方法。條件成熟后,以告示的方式引導社保經營機構對資產和負債進行匹配,進行經常性的檢查加強對其監督,把資產和負債匹配要求作為篩選社保經營機構的一個重要指標。社?；鹚鎸Φ娘L險多樣的,不能完全靠政策法規,行政命令,需要政府從制度上來約束,為社?；鸬馁Y產負債匹配合理運行提供良好經營的環境。

五、結束語

中國作為一個強大的發展中國家,經過半個多世紀的發展,在取得輝煌發展成就的同時,經濟社會發展中面臨的問題日益突出,特別是社會保障制度,在社?；鸨O管方面出現的社保基金被挪用等現象頻發,其原因是我國社保基金監管體系不完善,社?；鸨O管方式不對造成的,面對我國社?；鸫嬖诘闹T多問題根據我國具體國情,可以通過提高立法層次,強化監督力量,推進監管體系市場化以及建立完善的三方監管體系等方法來解決當前的現實問題。完善新形勢下的我國社?；鸨O管制度,有助于我國社?；鸷侠淼倪\用和調控,有助于我國社?；鸬谋Ｖ翟鲋?有助于我國社會公平的合理實現和人民安居樂業。

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[9]徐步:醫療保險基金制度疑難問題研究 [J].財政研究.2010,(8).

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