我國公共圖書館總分館體系建設模式分析

張 娟 倪曉建 （首都圖書館 北京 100021）

普遍均等的公共圖書館服務要求每個人都能方便快捷的獲得圖書館信息資源，而總分館體系被認為是實現普遍均等圖書館服務體系建設的最佳模式。總分館制以其服務場館布局合理、資源統一分配、服務標準統一、運行高效等優點成為歐美國家及港澳臺地區普遍采取的公共圖書館服務組織機制。近幾年來，在普遍均等的公共圖書館服務體系建設背景下，我國各地政府和圖書館界也開展了一系列總分館體系建設的探索和實踐，形成了多種形式的總分館模式，但是與國際上真正的總分館制相比還存在著差距，本文在分析國內外總分館模式的基礎上，提出我國總分館體系建設的問題和建議。

1 國外公共圖書館總分館體系模式

總分館制是歐美等國家普遍采取的公共圖書館組織模式和運行機制，這主要取決于國外公共圖書館的建設和管理體制。在建設主體方面，英美日等各國法律都規定了“地方政府”是公共圖書館的主要建設主體，主要負責保障圖書館建設所需的經費。“地方政府”在不同的國家有不同的解釋，西方政府體系一般分為聯邦政府、州政府和地方政府，地方政府一般包括郡、縣等中級政府，以及在某種程度上“低于”中級政府的城市和其它地方政府。地方政府通過轄區內居民的稅收承擔基本公共服務職能。為了保證轄區內的居民能夠獲得均等高效的公共圖書館服務，各地方政府通常根據公共圖書館建設/服務標準的要求，按照人口規模和服務半徑在轄區內的市、鎮、村設置規模不等的固定圖書館和流動圖書館，形成統一管理的圖書館系統，即一個總分館體系。

在管理體制上，地方政府一般不直接管理公共圖書館，而是交由圖書館委員會或圖書館管理局負責整個轄區內公共圖書館服務的宏觀管理和規劃，公共圖書館的業務和行政具體事務由館長負責。運作機制上，總分館實行資源的統一配置和共享，由總館進行各類資源的統一采購、分編、加工和物流配送，建立統一的業務建設標準，采用統一的管理系統和服務平臺（美、英、日三國總分館的建設、管理和運行機制見表1）。

2 我國總分館模式分析

2.1 聯盟性質的總分館模式

聯盟性質的總分館模式也稱區域性服務網絡，即在不改變原有行政隸屬及人事、財政關系的情況下，通過行業合作，在不同建設主體保障的資源之間建立起共享機制。總館或者中心館只在業務上對分館進行指導和協調，包括文獻資源的統一分編、統一服務平臺建設和數字資源共享，實現圖書的通借通還。分館或成員館作為獨立建制的圖書館，保持財產和人員的獨立性。這種模式并未涉及人財物的管理，只實現了業務上的部分合作和協調，從嚴格意義上說這不算總分館形式，我國很多地區進行的公共圖書館服務體系建設采用這種形式，典型的如上海中心圖書館體系、北京市公共圖書館計算機網絡服務體系、杭州圖書館一證通等。

區域性服務網絡實現了文獻資源的共建共享以及服務平臺的統一建設，但是由于這種模式是由圖書館發起而不是政府主導，并未涉及行政和財政隸屬關系，人財物的管理仍歸各館，中心館對分館只有業務管理權而沒有行政管理權，因此并不是真正的總分館（表2）。

2.2 準總分館模式

準總分館模式是在不改變原有行政隸屬及人事、財政關系的情況下，總館負責全區域內文獻資源的采購、分編、加工，同時指導和協調讀者服務工作；分館專事各種讀者服務工作；總分館之間實行通借通還。在建設主體方面，一般由政府主導，由上級政府和下級政府共同出資，共同作為建設主體推行總分館制建設，代表性的如東莞集群圖書館、嘉興城區總分館體系、蘇州總分館模式。

準總分館模式實現了建設主體的部分上移，上級政府參與到分館的建設中，發布了相關文件并提供部分建設經費，總館掌握了部分人事和業務管理權，但是由于缺乏圖書館法的保障，政府投入隨意性較大，往往一次性投入而缺乏長效建設和保障機制。同時現有圖書館分級管理體制下，分館在行政上仍然隸屬于各級政府，因此，總分館之間并未形成真正的經費統一管理、資源統一、人事統一的緊密的總分館體系（表3）。

表1 國外公共圖書館總分館模式［1］［2］

表2 我國區域性服務網絡模式比較

表3 我國準總分館模式比較

2.3 純粹的總分館模式

總分館同屬于一個建設主體，分館是總館的一個派出機構，人財物由總館統一規劃、統一協調管理，文獻資源由總館統一采購、分編、加工和調配。分館從事讀者服務工作，工作人員由總館統一派出，總分館之間實行一卡通用、通借通還、文獻檢索和數字資源共享服務。2005年，禪城區政府根據“佛山市禪城區建設文化名城實施意見”提出建立“禪城區聯合圖書館”，建設目標是：至2010年建成主館1個、分館8～9個的圖書館群，使每十萬禪城區居民擁有一座公共圖書館。2006年“禪城區聯合圖書館”正式掛牌，至2007年已形成1個總館、4個分館，總館直接管理分館，服務標準統一，完全通借通還的總分館體系。禪城區聯合圖書館的建設機制是由區政府作為建設主體，街道辦事處和當地企業共同參與，除分館場地由街道辦事處和當地企業免費提供外，其他辦館條件和經費均由區政府提供，分館的運行成本完全納入總館。在資源配置和服務方面，其文獻資源所有權全部歸屬總館，人財物均由總館統一管理調配、服務質量由總館統一把握，形成全區圖書館統一采購、書目數據統一編制、書刊通借通還、資源完全共享的聯合服務體系。［3］

3 我國總分館制建設中的問題

通過對國外以及我國總分館模式的分析，我們看出我國的總分館與歐美等發達國家的總分館模式還存在著一些差距。

首先，在建設主體方面，總分館一般是由一個建設主體設置的一個獨立建制的公共圖書館系統，它們通常被稱為一個圖書館。而我國總分館體系中總館和分館分別由不同的建設主體獨立建設或者多級政府共同作為建設主體，建立的分館在財產權和行政隸屬上屬于本級政府，因此保持相對獨立，它們通常不被認為是一個圖書館，而是實現某種意義上的合作。

其次，總分館模式是在行政區域范圍內實現服務網點科學規劃和合理布局，一般由一定層級的地方政府作為建設主體，在行政區域范圍內進行總體部署，按照人口規模和服務半徑的一定標準進行合理布點，區域覆蓋不到的范圍通過流動圖書館進行補充服務。我國的總分館一般還是按照行政區劃的級別進行分館建設，一般按照市級、區縣級、鄉鎮街道、乃至行政村和社區的層級進行分館建設。在總分館建設中并未考慮人口規模和服務半徑，只是將按照行政區劃設置的圖書館聯系起來，實現某些資源的共享。

第三，在總分館間的資源管理方面，總館應該享有分館的所有資源，包括設施設備、文獻資源和人力資源。但我國的總分館體系中，總館只享有部分或全部文獻資源的產權，其場地設備產權和工作人員的行政隸屬一般隸屬于各級政府，因此，總館不能完全或真正意義上的對人財物進行管理和調配，也就不能在實際上保證統一的服務標準。

有著“廣東小周莊”之稱的順德逢簡水鄉，在珠三角鄉村旅游發展中具有一定的代表性，已有數百年的建村歷史，現尚存明清兩代古屋數百間，擁有原汁原味的古橋、河道、宗祠和石板街。近幾年，為了更好地發展鄉村旅游，該地村鎮政府也有意改善水鄉內的基礎設施和環境，如新增停車場，由原來的4個增至5個；建設分段式農村污水處理系統和4個污水站，并采用地埋式一體化污水處理技術④，所有這些都為鄉村旅游的發展提供相應的基礎設施。

第四，總分館建設的經費保障方面，一般來說各國都規定了總分館的建設主體是地方政府，該政府具有較高的層級，如美國的地方政府是縣和市，公共圖書館建設體制與財政體制基本一致，圖書館建設經費主要來自轄區內居民的稅收，同時接受上級政府的資金補助，并以法律形式加以確定。如美國圖書館經費由地方、州和聯邦三級政府承擔，澳大利亞圖書館經費由州和地方兩級政府承擔。而我國總分館建設中，分館經費主要由各基層政府承擔，在目前的分稅制財政體制下，基層政府財政普遍困難，很難保證分館所需的各種經費。

4 我國總分館體系建設的建議

體制障礙是我國總分館體系建設的主要障礙，公共圖書館的分級建設和管理體制，對于隸屬于不同政府、不同層級政府管轄的圖書館之間建立統一財務管理，統一人員管理、統一服務為要求的總分館制形成了堅固的體制壁壘。［4］因此，要改革公共圖書館的建設和管理體制，才能建立真正意義上的總分館體系。

4.1 改革總分館的建設和管理體制

建立總分館制首先要解決建設主體的問題。我國目前按照行政區劃分級設置和管理圖書館的體制造就了圖書館的多元建設主體和多層級管理單元，成為建設主體統一、管理單元統一的總分館制的障礙。因此，改革我國現有的公共圖書館建設和管理體制，實現建設主體的上移，由一定層級的政府承擔公共圖書館的建設責任。根據于良芝等人提出的我國公共圖書館建設主體的調整方案：將大城市的區政府界定為全區公共圖書館的建設主體，將中等城市的市政府界定為整個城區公共圖書館的建設主體，將縣級政府界定為全縣公共圖書館的建設主體。［5］

建設主體依據相關標準對行政區范圍內的公共圖書館進行合理規劃，按照行政區范圍內的服務人口和服務半徑為依據進行分館和服務點的布局。在我國城鄉二元體制下，市政府和縣政府作為主要建設主體，分別建立城市總分館系統和鄉村總分館系統。以市圖書館或縣圖書館作為總館，負責整個區域圖書館的運行，其它館為分館，負責讀者服務；較遠的地區配以流動服務車。

在總分館的布局上，打破按照行政區劃設置圖書館的布局模式，指定區域內一個較大的圖書館為總館，按照服務人口和半徑設置大小規模不等的中小型分館。根據我國 《公共圖書館建設用地指標》公共圖書館的設置原則：服務人口150萬以上的地區設置大型館1-2處，每50萬人設置一座中型館，每20萬人設置一座小型館。服務人口在20萬～150萬的地區，設置中型館1處，每20萬人設置一座小型館；服務人口在20萬以下的地區設置小型館一處。［6］大型館以讀者乘公交或騎車60分鐘（含等候與換乘時間）可以到達為宜，其服務半徑為9公里；中型館以30分鐘為宜，其服務半徑為6.5公里；小型館以20分鐘可以到達為宜，其服務半徑為2.5公里。［7］

在總分館管理中，政府設定圖書館委員會負責整個區域范圍內的圖書館宏觀規劃和管理，包括資金的預算申請，館長的任命和館員聘任以及服務的監督和評價。總分館體系內部的行政管理權和業務管理權交由總館館長負責。

4.2 制定科學的總分館運行機制

總分館系統實行經費統一管理，資源統一管理，人員統一管理，服務標準統一的模式。在總館和分館的功能劃分上，總館居于地區圖書館事業發展的核心和樞紐地位，在服務規范、采訪編目、網上咨詢、人員培訓等方面承擔主導和引導的作用，各分館作為服務終端，直接面向大眾，承擔主要的讀者服務工作。

總館具有業務管理權，制定統一的業務建設和服務標準，負責整個公共圖書館系統的文獻資源統一采購，統一編目，統一配送。在區域性服務網絡資源共享的基礎上，掌握文獻購置經費的使用權，由總館文獻資源建設委員會根據整個地區文獻資源情況，合理采購和配置圖書。文獻編目加工方面，總館建立公共圖書館的文獻資源編目中心和加工中心，所有圖書在總館進行統一編目、加工，然后分別撥交到各分館，各分館只負責接收圖書。除文獻資源外，展覽和各種活動也可由總館進行共享。

讀者服務方面，總館制定統一的讀者服務標識和讀者服務規范，采用統一的讀者服務系統，讀者使用一張讀者卡可以分享整個總分館系統的所有文獻資源，就像在一個圖書館一樣，分館沒有的文獻可通過物流進行調配。

在人員管理方面，總館具有人事行政權。所有圖書館工作人員由總館進行統一招聘、分配，人員可根據需要在總分館之間自由調配。總分館的所有人員實行崗位聘任制，總館根據崗位職責與工作人員簽訂勞動合同，工作人員按照合同規定的內容進行各項工作。

4.3 完善總分館的經費保障機制

總分館體系內的經費主要來自承擔建設主體的地方政府，政府在轄區范圍內通過征收稅收來保證經費的來源，并以法律形式加以確定。同時中央政府和上級政府也要投入一定的比例。根據我國公共圖書館建設主體情況，在以大城市市政府作為總分館建設主體時，經費由市政府承擔；由大城市的區政府作為全區公共圖書館的建設主體時，經費主要由區政府承擔，市政府財政作補充；在以中等城市作為整個城區公共書館的建設主體時，經費主要由市政府承擔，省級政府財政作補充；由縣級政府做為建設主體時，由縣級政府的稅收為主要來源，市級和省級政府進行財政補助。在經濟較為貧困的省區，如西部不發達地區可由中央政府以專項資金進行轉移支付，以基本實現覆蓋全社會的均等公共圖書館服務。同時，以法律形式對各級政府的公共圖書館經費支出比例予以規定。此外還要積極吸收社會力量的參與，募集民間資金和個人捐款。

［1］［3］［4］［5］邱冠華等.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術、支撐與方案［M］.北京：北京圖書館出版社，2008：29-33，152-153，198，203.

［2］沈麗云.日本圖書館概論［M］.上海：上海科學技術出版社，2010：39-43.

［6］中國城市規劃設計研究院.公共圖書館建設用地指標［M］.北京：中國計劃出版社，2011：1-21

［7］解讀《公共圖書館建設用地指標》——訪文化部計財司有關負責人［N］.文化參考，2008（6）：17-20.