我國政府首席信息官制度的構建

□文/莫亞之

所謂政府首席信息官（CIO），是全面負責本部門政府信息資源管理、開發、利用以及與信息技術應用有關事宜的專職高官，處于決策層，具有組織協調和資源整合權力。為了加強政府信息資源管理，美國最早建立了政府首席信息官（CIO）制度。大大提升了電子政務建設的效率和效能。之后，世界發達國家紛紛建立首席信息官（CIO）制度。我國政府信息化建設正在向縱深發展的過程中，但是缺乏相應的完善的管理制度，為了解決統一規劃、資源整合、協調發展等瓶頸問題，建立并逐步推行政府首席信息官（CIO）制度是我國電子政務改革的必然選擇。

一、我國政府首席信息官制度建設的現實需要分析

（一）深化政府機構改革，推動電子政務深入發展的需要。我國自1999年實施“政府上網工程”以來，政府信息化獲得較大發展，各級各部門政府基本上都建立了自己的門戶網站，到2005年底總計已超過12，000個。而且，在基礎數據庫、網絡平臺的建設也形成了一定的規模。在新的形勢下，我國的電子政務建設在完成辦公自動化后，必然轉向縱深方向發展。政府各部門協同辦公、各類信息系統整合等更高層次發展成為迫切需要，以突出電子政務建設的效率和效能。應用軟件開發、提高運營服務能力、整合資源與業務流程等方面要加大投入的力度。在信息資源管理方面，要加強對政府公共信息資源管理，重點進行政府公共信息資源的開發與利用。當前，我國電子政務的建設已呈現出運作模式市場化、運行主體多元化項目管理專業化的特點方式。由此說明，我國的電子政務建設已進入一個新的戰略管理階段，缺乏統一規劃、統一標準成為建設瓶頸。建立與新條件新要求相適應的管理體制和管理模式成為迫切需要，建立首席信息官制度成為現實需要。

（二）建設政府信息化高素質人才隊伍的必然選擇。我國電子政務建設和管理隊伍的人員構成有以下幾個部分：一是各級政府信息化領導與決策機構的人員；二是各級政府所屬各部門信息化建設管理機構的人員；三是各級政府及其所屬部門的信息化與電子政務建設項目的管理人員。當前對這支隊伍中各部分人員的職責權限、素質能力缺乏相應的管理措施、管理體制，致使總體上人才隊伍素質不高，能力不強，政府系統無法吸引高級信息化建設和管理人才，這與我國電子政務建設和管理需求是極不適應的。如何培養和造就一支高素質的人才隊伍，建立一套符合我國實際情況的人才管理與開發體系和制度，是政府信息化長遠發展的關鍵。而政府首席信息官又是建設政府信息化人才隊伍的關鍵。所以，建立政府首席信息官制度是人才隊伍建設的切入點，具有基礎作用和引領作用。在我國，承擔著其他國家政府首席信息官的大部分職責的是各級政府及其所屬機構信息化主管部門的負責人。

但是，相對于我國推進政府信息化建設的發展需要，與其他國家政府首席信息官制度相比較，我國的管理存在明顯不足。建立政府首席信息官制度必須著重考慮和解決以下幾個問題：一是各級政府及其所屬部門信息化主管機構負責人地位不高，權責不匹配；二是缺乏相應法律法規依據，確定任職人員的權責、核心能力；三是錄用、考核管理制度缺位。

（三）加強政府信息資源管理開發利用的內在要求。我國在政府信息資源管理方面取得了一定的成績，建立和完善了一批綜合基礎數據庫，加快了政府信息資源的數字化、傳輸網絡化、應用集約化的進程，為政府管理和決策提供了更為科學、快捷的信息支持。國家信息化領導小組于2005年發布了《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》規范了我國在這一領域的政府行為，使政務信息資源管理有了制度保證。但是，我國的政府信息資源管理還處于比較落后的狀態，缺乏對信息資源深層次的開發和利用。這突出表現在以下幾個方面：一是管理落后。目前我國對信息資源的管理主要沿用傳統模式，無法保障信息的完整性、真實性和及時性；二是缺乏統一的管理規劃，政府信息資源壟斷、閑置問題嚴重；三是配套措施不到位，數據標準不一致，相關法律法規不完善，建設、維護資金投入不足等問題還大量存在。要解決以上這些問題，就必須建立政府首席信息官制度，在政府首席信息官的協調下對政府的信息資源進行統一的、專業化的管理和開發利用，進行政府信息的全方位管理。

二、可行性條件

隨著政府信息化建設的發展，我國對建立政府首席信息官制度的認識正在逐步深化，有些地方或部門自行開始進行實踐探索，這表明我國首席信息官制度建設的必要性和緊迫性。

（一）發達國家有成熟經驗。從進行首席信息官（CIO）制度建設實踐并明確政府首席信息官概念，政府首席信息官制度在發達國家經過20多年的發展，已經積累了比較成熟的經驗，實踐證明，美國等發達國家政府首席信息官制度建設是成功的。具體表現在對政府首席信息官的主要職責、管理規定與模式、核心素質和能力等的確立都有成功的經驗。我國電子政務建設當然要遵循普遍的發展規律，也會經歷基本相同的發展路徑，遇到一些共同的問題，因此，可以借鑒外國已有經驗，建立類似的管理制度、移植改造外國的管理方法。政府首席信息官制度是帶有普遍性的電子政務管理制度。發達國家的先行經驗可以為我國提供有益的借鑒。

（二）企業首席信息官制度建設模式可供參考。21世紀是信息社會，信息時代提高了信息資源管理的戰略地位，企業對這一認識是敏銳的，這一發展脈絡在企業界表現為首席信息官的誕生和發展。從世界范圍考查，企業首席信息官制度已經成為非常普遍的制度形式，這一制度提高了企業效益和企業核心競爭力。據統計，目前世界500強企業大都建立了首席信息官制度，為適應這一趨勢，我國越來越多的企業也建立了這一制度。企業首席信息官制度設立的效益及效能目的與政府首席信息官制度設立出發點有不少相似之處。由此可見，我國建立政府首席信息官制度亦有模式參考，可以充分吸收和借鑒企業首席信息官制度的建設模式。

（三）我國地方政府已經開始了有益嘗試。我國一些地方政府為了解決電子政務發展的瓶頸，提升電子政務競爭力，開始嘗試建立首席信息官職位和相關制度。（表1）另外，還有一些地方政府對管理模式還進行了探索，對建立政府信息化管理人員的管理模式改革主要在如下幾個方面：改革部門信息主管的薪酬體系，引進市場化原則通過多種形式授予部門信息主管以一定特權，面向社會公開競聘錄用專業的IT人士擔任部門信息主管等等。這些試點工作不僅開展時間早，而且理念也較先進。對于我國建立政府首席信息官制度是有益的嘗試和探索。

（四）在現有政府管理框架中可以找到現實依據。一是我國建立政府首席信息官制度體系，可以在已有架構基礎上進行調整、規范。由于我國目前的電子政務管理的組織架構已經初步具備規模，有比較完善的組織結構，可以說已經解決了組織架構的問題；二是我國現行的人才資源管理與開發的制度體系預留了建立政府首席信息官制度的空間。分析如下：首先，在政府和非政府組織內部設立首席信息官職位有制度依據，在實踐中是可行的。比如總會計師、總工程師、總經濟師等職位，在我國的政府部門和非政府組織中，已經有很成熟的管理實踐。無疑，政府首席信息官有與這些職位相同的屬性；其次，我國已經建立了較為完善的公務員管理制度，這一制度可以作為我國建立政府首席信息官制度的制度基礎之一。按照《公務員法》規定，我國的公務員分為綜合管理、專業技術、行政執法三大類。首席信息官專業性強，其制度選擇應該考慮包括它的專業技術在內的特征；再次，不論橫向還是縱向，在現行的管理體制中，都存在某些機構或人員在具體業務管理上地位較高、權力較大的管理模式。這與當前國外已有制度中首席信息官直屬高層次領導管理的做法是一致的。

三、建設我國政府首席信息官管理體制的構想

我國建立政府首席信息官制度，首先要確定建設原則。一要立足于我國政府信息化建設發展的實際水平，考慮我國實際需要，不僅要解決實踐中遇到的現實問題，還要考慮到政府信息化建設可持續性發展，具有一定的前瞻性；二要充分考慮到我國的政治與行政傳統，充分考慮改革中可能遇到的障礙，以現行的行政管理體制為基礎，從公共部門人力資源開發的實際出發，進行系統考慮和整體布置；三要尊重一般規律，量力而行，適當超前，少走彎路。

表1

（一）組織體系構建。逐步整合現有的電子政務建設與管理機構，建立統一的、層級分明的政府首席信息官的組織架構，形成從中央到地方統一完整的系統，各級政府或政府部門的首席信息官要由本級主要領導擔任。國家和省級信息化決策機構是國家和地方政府信息化建設的最高決策機構，分別負責制定國家和本省的政府信息化發展戰略和相應標準、規范。各級信息化決策機構下設首席信息官辦公室，其負責人為首席信息官。國務院各部委也建立相應組織機構，并領導本系統下級政府部門組織機構工作。

（二）責任關系確立。要使政府首席信息官管理體制高效運行，必須使整個系統的責任關系清晰而有序。政府首席信息官的責任關系應該是一個矩陣結構。政府首席信息官的基本職責，除了對本級信息政策決策機構負責外，上下級政府的首席信息官、上下級政府所屬部門之間的首席信息官存在協調與指導關系，形成縱橫聯系的矩陣網絡。中央政府的首席信息官負責協調省級政府首席信息官的工作，并指導其工作，負責領導中央各部委首席信息官的工作；以此類推，省級首席信息官負責協調本省內各市縣首席信息官的工作，領導省直各委辦局首席信息官的工作。同時，政府及其所屬部門的首席信息官向本級政府或本部門的行政首長負責。下級政府的首席信息官要向上級政府的首席信息官、下級政府部門的首席信息官要向上級部門的首席信息官匯報工作，從而構成一個責任清晰、管理有序的高效系統。

（三）任職機制設計。政府首席信息官的選任除了應該按各級主要領導干部的選任規則選拔外，還要注意擴大候選人范圍，真正面向社會公開選拔。為了促進電子政務協調發展，必須設計政府首席信息官的制度化交流管理。交流機制可以做以下設計：一是職位輪換制。人事隸屬關系不變的情況，一級政府各部門的首席信息官實行交互任職；在垂直管理系統，首席信息官的職位輪換應該遵從現行的職位輪換規定；二是社會交流制。政府首席信息官與企事業單位的首席信息官之間應建立資格互認制度，實現職位交流。首席信息官任職輪轉的安排由本級政府或上級部門（在垂直管理系統）的首席信息官負責；三是聯席會議制。上級政府首席信息官定期召開由所管轄區域內下一級政府首席信息官參加的聯席會議；四是委員會制。由中央、省、市三級政府的首席信息官定期召開由各部門首席信息官參加的委員會議，交流各部門電子政務發展的有關情況，就共同面臨的發展問題進行探討，安排布置本級政府電子政務發展的相關事宜。

另外，政府首席信息官的組織地位、能力與素質、職責；政府首席信息官的選拔任用、考核、培訓、薪酬以及退出與職業發展等具體管理制度，都是建設我國政府首席信息官制度的基礎工作，需要進一步研究。

[1]李志更等.我國政府首席信息官制度建設現狀分析[J].電子政務，2007，4.

[2]楊寅等.我國政府信息資源管理的現狀及完善[J].行政法學研究，2006，4.

[3]吳江等.我國政府首席信息官制度建設構想[J].電子政務，2007，4.