法國反腐： 從丑聞旋渦中脫身

■ 李俊峰

法國反腐： 從丑聞旋渦中脫身

■ 李俊峰

20世紀六七十年代，西方國家迎來了全面發展的“黃金時代”，作為歐洲世界的“領頭羊”之一，法國的經濟、社會、人文也呈現令人可喜的發展景象。不過，伴隨著經濟的飛速發展，法國社會的權力腐敗、黑金政治也進入了“高發期”。到了80年代，法國形形色色的政壇丑聞甚至成為“社會主旋律”，有西方評論甚至不無揶揄地嘲諷“埃菲爾鐵塔太過于高大，以至于整個法國都處在陰暗之中”。1995年，法國巴黎的一項民意調查表明，幾乎三分之二法國人認為大多數法國官員有腐敗行為，絕大多數人不相信政治是一種正直的職業。

這段時期，法國暴露無遺的種種與腐敗牽連的問題是錯綜復雜的，既有思想原因、經濟原因，也有政治原因、體制原因。當法國政府和民眾開始意識到腐敗已經成為“全民公害”，使法國整個社會經濟因之受到巨大的損害，法國開始痛定思痛，將反腐作為行政策略的重中之重，從各個層面著手進行反腐倡廉，日漸形成了以預防腐敗為主的反腐敗機制，逐漸迎來了比較清廉的新氣象。目前，法國政府的廉政指數世界排名位居20至24之間，盡管在歐洲國家尚屬中等，但對于多數法國民眾而言，卻已經有了“共和體制二度勝利”式的感嘆。

筆者認為，法國之所以能夠迅速從全民式的“政壇丑聞旋渦”中脫身，其重要的原因就在于法國形成了較為行之有效的反腐敗機制，遵循預防為主、懲治為輔的原則，既有嚴格的自查和外部監督機制，又有嚴厲的法律制裁措施，使反腐工作卓有成效。

教育為網，讓反腐“入心、入腦”

教育是從根本上預防腐敗的一個重要途徑。在法國，通過教育預防貪腐主要通過以下兩種途徑進行。

一是對公務員進行職業道德教育。由于國家公職人員是貪污腐敗的主體之一，因此，法國預防腐敗教育的主要對象是國家公務員。利用公務員的崗前培訓和在崗培訓，對公務員隊伍整體進行職業道德、操守和行為規范教育，以培養公務員正確的職業理念，提高工作操守，執行公務員特有的行為規范。法國對公務員的反腐教育主要分為兩種情況，即積極教育和消極教育。所謂消極教育，是指在公務員上崗之前就對他們進行專門的反腐敗教育，讓他們充分了解腐敗的表現形式、危險情況、防腐敗措施及刑法、行政機構法和勞動法中規定的腐敗后果等，使其認識到腐敗行為會給自己帶來的不利后果，借此讓公務員樹立一種普遍有效的行為準則，以便他們在任何懷疑有腐敗的事件中做出適當的反應。所謂積極教育，主要是從正面引導公務員行為，要求每一位公務員對最高道德原則的忠誠和對國家的忠誠高于對個人、團體或政府部門的忠誠，擁護法國的憲法、法律和有法律效力的規章，盡力履行職責等。

二是在全社會范圍內對公民進行反腐敗宣傳教育。鑒于法國缺乏全民范圍的、普及性的反腐敗教育，法國積極通過各種教育行動改變“公眾對腐敗行為不敏感”、持一種“事不關己的冷漠態度”、不能形成強大的社會輿論壓力的狀況，進行大范圍、大規模的反腐敗普遍教育活動。法國將反腐教育面擴大到一般行政管理人員、企業管理人員、大學生，甚至中小學生等，在中學即開設反貪污課程，使青少年認識到腐敗的嚴重社會危害性。廣泛的教育活動使法國的反腐敗活動深入人心，全民的反腐敗意識有了明顯的提高，為每個公務人員事先打防范腐敗的預防針，提高了防止腐敗意識侵襲的免疫力，強化了反腐敗的思想基礎，全社會預防腐敗的工作收到了較好的效果。

法律為繩，讓反腐“看得見、觸不得”

在實際工作中，財產來源往往成為查獲官員職務犯罪的先導。如法國國際合作部長克里斯蒂昂·努西，利用組織籌備在布隆迪召開的第12屆法非首腦會議，非法貪污或挪用至少700萬法郎巨款的案件，就是通過對其財產來源的懷疑查獲的。這一案件引發了嚴重的政治危機，此案被披露后，立即在法國左右派之間引起了激烈的政治斗爭，掀起了一場長達兩年，來勢兇猛的倒社會黨運動，矛頭直指密特朗總統。直至1988年，密特朗總統在大選中勉強再次獲勝，這場風波才逐漸平息。為了類似事件不再發生，1988年法國出臺了《政治家生活資金透明度法》，對公務人員財產申報做了較為具體的規定，法國政府意在通過此法來遏制公務人員中存在的腐敗行為。

1995年法國修訂的《政治生活資金透明法》，擴大了財產申報的主體，規定上到總統、下至鎮長，必須對自己的財產進行公報、接受監督。目前，法國實行財產申報的大約有6000人次，申報的內容包括房屋、有價證券、人壽保險、存款、存折、現金等11大類。同時，該法規定財產申報是政治人物任職或成為候選人的先決條件，并有嚴格的時限要求。目前，法國有財產申報義務人員的申報率為100%。自1995年以來，因涉嫌財產來源不明而被調查的有10次，被查處的涉案人員有5人，其中3人被判刑，最高刑期是3年。1993年制訂的《預防腐敗和經濟生活與公共程序透明法》（即《反貪法》）是法國法制反腐的“主力軍”。其主要內容是對最容易滋生腐敗現象的一些行業和部門（如房地產業、公共服務業、公共市場、國際貿易、城市建設等）活動的透明度作出規定，宣布建立以預防腐敗為使命的專門機構“預防貪污腐敗中心”，并對該中心的任務做出詳細規定（后文詳述）。1990年的《限制選舉經費法》和1995年《政治生活資助法》及修正案，則對政黨活動經費進行了明確的立法規范。前一部法律對法人向政黨和議員候選人的捐贈做出了嚴格限制；后一部則進一步規定徹底禁止法人向候選人捐贈，包括以低于市場價提供優惠的間接贈與。2007年，法國國民議會再度通過一項反腐法案，制裁那些有貪腐行為的公務員，情節嚴重者將被判處5至10年監禁和7.5萬至15萬歐元的罰款。

除此以外，法國《刑法典》、民法中的《勞動法典》、《公務員總法》等對各種被動和主動貪污腐敗犯罪也都有相關規定。為防止公務員腐敗，法國的處理特別重視以完善的制度、機制來管理財權，充分發揮財政、稅務、銀行等職能機構對財政的監督作用，注重監督的全過程、獨立性。法國對公共工程也制定了嚴格的管理規則，要求重大工程必須成立專門的監督委員會，重大事項必須由委員會討論決定，實行決策權和執行權分離；并鼓勵企業之間相互監督，鼓勵行賄企業揭發受賄企業，對揭發者可以減刑，并對企業腐敗行為給予相應處罰。

機制為盾，讓反貪“防范有力、預防有形”

法國政府和法學界都認為，對腐敗行為的懲罰是一種事后處罰，從本體意義上來說，腐敗是一種惡，而刑罰也是一種惡，即刑罰運用得越多，社會惡的總量就在增加，從整個社會來說，并不是一個良性有序的社會。因此法國將“預防為主、鏟除犯罪根源”作為反腐敗工作的思想，并據此成立了一系列機制化運作單位。可以說，法國在這方面的工作，即便在全世界而言都有值得借鑒之處。

1993年，法國成立了全球唯一的“全國預防貪污腐敗中心”，該中心聚集了政府、政務、司法、稅收、海關、軍隊等各界頂尖人才，其任務是通過媒體報道、個人揭發、司法部門案例和研究機構的研究等途徑，收集政府和經濟部門中有關貪污腐敗的信息，分析腐敗案件的類型，總結反腐敗經驗，研究利用新科技手段進行行賄受賠、查處貪污腐敗的可能性并及時發現新的腐敗形式，并且向有貪污跡象的企業和個人發出警告，同時向政府部門提供咨詢，進行國際交流、吸取國外經驗和意見等。為保證該中心具有充分的獨立性，其全體成員四年更換一次，隸屬于法國司法部，由法國總理直接領導。中心每年向總理和司法部長提交一份年度報告，其內容主要是就可能出現腐敗特別是最容易滋生腐敗的部門（如公共衛生、交通、能源、教育部門等）進行分析，并提出預防性建議和制裁措施。中心的另一項職能是定期組織對國家機關、公私企業的監督人員進行培訓，中心通過向相關部門提供咨詢的方式，在一些部門出現腐敗預兆時，可以就涉及的相關法律情況向中心咨詢，但中心僅限于提供咨詢，而不參與司法訴訟程序，一旦啟動司法訴訟程序，中心就會自動退出。

法國對腐敗的界定比較寬泛，企業的雇員利用工作之便謀利、侵害企業的利益也稱之為腐敗，而法國為數眾多的國有企業自然也被視為反腐的重點目標。為此，法國專門建立起了針對國有企業的“國家稽查特派員制度”。法國向國有企業派出的“國家稽查特派員”，一般是在經濟財政部門工作多年、具有豐富管理經驗的資深官員。目的是在保證國企的自主權、使之在激烈的市場競爭中高效運作的同時，兼顧國家對國有資產的監督，防止國有資產流失。為確保特派員的公正無私，主要從從政多年的高級公務員中選拔，以確保他們在工作中從國家利益的大局出發；特派員所拿的薪金是公務員中最高的，以保證他們不貪外財；另外，大多數特派員都行將退休，因此出于保持晚節，也會較少貪圖私利。

除了“預防貪污腐敗中心”等以國家行為出現的機構外，法國還有多個官方和民間的預防職務犯罪的機構，如審計監督：法國的審計機構隸屬于司法機構，有專門的審計法院，公正、獨立地進行審計，任何部門、任何人都無權干預審計法院的審計。法國的新聞媒體也是一支很有力的監督力量，法國前外交部長迪馬國因從出售武器中收受巨額賄賂，這一被稱為法國最大的政治腐敗案就是首先由媒體披露的，隨著案件的深入，一大批官員因腐敗落馬。這些官方和民間組織、輿論都被納入預防貪污腐敗體系，有力地推動了反腐敗工作的開展。

嚴懲為劍，讓貪腐“觸之則傷、動之則損”

法國反腐敗機制的一個重要特點就是，在強調公務員的嚴格管理、薪酬保障的基礎上，強調綜合治理和權力的互相制約，注重對腐敗行為的懲治力度。

法國將建立健全公務員適度的薪酬福利保障機制視為遏制公務員腐敗的必要條件，并據此建立起了優厚的薪酬福利待遇。法國公務員的工資收入和福利待遇總體上居于社會中上水平，最低月薪為2100歐元。司局級公務員的月薪為8000歐元至11000歐元。行政法院的常務副院長是法國的第一公務員，其工資也是全法國最高的，其月薪為1.2萬歐元。此外，法國公務員還可以享受眾多的假期和完善的醫療保障。政府還向學校校長、醫院院長、大區領導、議員等提供公務住房，向一般公務員提供廉租房等福利待遇。

但這一切都是建立在公務員自身“清廉”的基礎之上，一旦在權力腐敗問題上出了問題，面對的將是嚴厲的懲罰。嚴肅執法是法國的一個特點。法國雖沒有專門的監察部門，但每個部委內部都有監察機構，都屬于總理領導。每個部門的監察專員由總理任命，在部長的領導下進行工作，其工作經費由國家按專項經費預算到部門。因此司法、監察部門在辦案調查中，具有獨立辦案的調查權，不會受到任何行政的干擾。

特別值得一提的是，法國除了加大司法監督力度之外，還采取了一項專門針對內閣成員的規定，即這些人一旦受到司法指控，無論最終調查結果如何，也無論最終是否被判定有罪，都必須立即辭去自己所擔任的職務，接受司法調查。根據法國“無罪推定”的法律原則，接受審查并不意味著犯罪。但是一名政府高官受到司法調查，往往成為公眾關注的焦點，也容易成為黨派之間互相爭斗的把柄，從而在政壇淪為“邊緣人物”。其中引人注目的是1990年查獲的法國尼斯市市長梅德森漏報收入案以及1990年法國城市部長貝爾納·塔皮侵吞公司財產案。1982年，塔皮與喬治·特朗尚合股經營日本視聽系統公司，進口日本東芝通用電子器材。1985年，日本視聽系統公司決定將批發權轉讓給東芝財團新開辦的法國東芝公司。塔皮在合同上假報專賣金額為180萬法郎，從中背著合伙人特朗尚侵吞了日本人支付的1300萬法郎。由于直接利益受到侵害，特朗尚先后于1982年、1990年多次向議會提出指控，最終迫于巨大的社會輿論壓力，貝雷戈爾總理不得不召見塔皮追究此事，塔皮最后退出內閣，受到制裁，成為法國政壇的負面形象代表人物。

法國的反腐敗措施給了我們很大的啟示，即反腐敗是一項系統工程，必須通過機制的建設，治標又治本。盡管中國不能完全照搬西方的政治制度，清除腐敗要結合中國的國情，但我們仍然相信，民主、法治與現代制度是反腐敗的關鍵所在。當前，必須在堅持黨的領導、依法治國和人民民主的統一的前提下，深入貫徹落實“標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防”的戰略方針，努力開創中國特色的反腐倡廉新路。