新中國成立以來黨對民主執政方式的探索與實踐

王鳳青

（中共山東省委黨校 山東 濟南 250103）

新中國成立后，中國共產黨作為執政黨，對如何進行民主執政這一安身立命之本進行了不斷探索和實踐，并提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的民主執政理念。但是在歷史和現實因素的影響下，當前還存在一些影響民主執政的問題，需要認真分析這些問題，并提出新形勢下積極推進民主執政的途徑。這對于改進和完善新時期黨的民主執政方式，具有重要的現實意義。

一、中國共產黨對民主執政方式探索和實踐的歷程

中國共產黨對于執政方式的探索開始于民主革命時期。在民主革命時期的革命根據地，黨對民主執政進行了一系列的探索與實踐，為新中國的實踐探索留下了寶貴的經驗。

新中國成立初期，作為執掌全國政權的黨，我們黨對民主執政做了更為深入的探索。主要表現為：第一，提出了十分明確的執政理念，即以人民民主為其執政歸宿的基本執政理念。“工人階級政黨不是把農民群眾當作自己的工具，而是自己認定自己是人民群眾在特定歷史時期為完成特定歷史任務的一種工具。”［1］(P318)第二，逐步形成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。第三，創造性的提出了具有鮮明中國特色的人民民主專政制度，制定了憲法，并按照國家的一切權力屬于人民的精神確立了民主集中制原則，建立了人民代表大會制度，使人民當家作主有了最根本的制度保障。第四，在黨執掌政權的具體方式上體現出了極大的民主精神，主要表現在黨推薦的國家政權的主要領導人選有很多是民主黨派的人士。

十一屆三中全會后，黨對民主執政的實踐探索可以主要分為兩個階段，第一階段是十一屆三中全會到十三屆四中全會，這一階段黨著力于解決黨內權力過分集中，黨政不分為主要內容。第二階段是十三屆四中全會以后，黨在執政方式上向科學執政、民主執政和依法執政方向的探索。

十一屆三中全會至十三屆四中全會期間，黨對黨的領導和執政掌權問題不斷地調整和實踐。在黨的十一屆三中全會上，鄧小平根據黨執政的正反兩面的經驗教訓，重新提出了黨政分開的問題，他在《貫徹調整方針，保證安定團結》中指出：“從原則上說，各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作，盡可能交給政府、業務部門承擔，黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外，要騰出時間和精力來做思想政治工作，做人的工作，做群眾的工作。”［2］(P324)黨的十三大對領導體制和政治體制的改革構建了一個宏偉藍圖，并且明確了改革的黨政分開的原則。

從十一屆三中全會到十三大，黨對執政方式的改進以克服執政中黨內權力過分集中為主要內容，采取了一系列具體措施，比如實行黨政領導分任制，加強了人民代表大會制度，精簡了黨委的工作機構和黨委領導成員的人數，建立了強有力的行政工作系統等。

十三屆四中全會以后，特別是十五大以后，黨的執政方式的探索開始向科學執政、民主執政和依法執政方向前進。黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，這就意味著黨的政治主張必須經法定程序變成國家意志，實現人民民主，并使自己的執政行為和權力規范在法律許可的范圍之內。

黨的十六大明確闡明了黨如何科學執掌政權的問題，提出黨的領導主要是“政治、思想和組織的領導”，提出要規范黨委與人大、政府的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能。黨的執政方式不是采取黨對政府直接做出決定的方式，而是經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員。十六大關于領導方式和執政方式的論述不僅體現了依法執政的基本精神，而且體現了支持人民當家作主的民主執政精神。黨的是十六屆四中全會完整提出了“科學執政、民主執政、依法執政”的理念，對民主執政做了科學的理論概括。這是黨經過半個多世紀的執政實踐和艱辛探索得出的科學結論，是黨的執政方式創新的重大成果。

黨的十七大強調：“要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。”在此基礎上提出要從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益。黨的十七屆四中全會又進一步提出“科學決策、民主決策、依法決策”的新要求，反映出我們黨對于民主執政規律把握的成熟以及提高黨建科學化水平的自覺。

二、當前推進民主執政亟待解決的問題

我們黨在堅持和推進民主執政方面一直在進行著積極的探索和實踐，但民主執政的完善是一個漸進的過程。當前，在推進民主執政的過程中仍存在一些亟待解決的問題。

1.民主執政意識不夠強。

思想認識上的提高是實現執政方式創新和發展的基礎和前提，實現執政方式的轉變，首先要解決思想問題。有些黨員干部對于民主執政的認識存在兩種的錯誤傾向。一種是對民主的認識不夠，認為執政就是由黨來發號施令。掌握權力和強制性力量，從思想上忽視民主的意義和作用。另一種錯誤傾向則認為民主執政就是由人民來執政，把執政主體泛化了。沒有認識到民主執政的實質是黨領導人民當家作主，黨代表和依靠人民執政。

造成這種狀況的主觀原因主要有這樣幾個方面：一是權利觀念扭曲。二是權力崇拜、特權思想濃重。三是“代替”觀念濃厚。一些領導干部與把領導和支持人民當家作主變成了代替人民當家作主。此外其他多種因素的綜合作用也起到了不可忽視的作用，主要有：一是歷史文化因素的影響。二是黨內因素。我們在歷史上多次過分強調黨的集中統一，很少強調必要的分權與自主。況且中國社會民主建設底子薄，雖然中國共產黨一直致力于民主執政的探索和實踐，但由于長期以來受“左”的思想影響，使黨在執政中推進民主執政的過程常被干擾。

2.權力高度集中的領導體制。

體制和機制的不科學、不合理會在實踐中阻礙黨內資源的優化配置，降低執政效率，引發執政活動中不必要的扯皮和摩擦，會加大執政成本，影響民主執政的推進。我國領導體制弊端主要表現為權力過分集中。從領導體制的內外部關系來看，主要表現為：在黨的領導機關和國家政權機關的關系上，權力過分集中于黨委領導機關；在中央和地方的關系上，權力過分集中于中央，地方自主權甚小，這使各方的積極性難以得到真正的調動，使各地本該充分利用的優勢未能很好利用；在政府和社會的關系上，尤其是與企業的關系上，權力過分集中于政府。

權力過分集中的領導體制形成的原因是多方面的，一是受到過去革命戰爭時期共產黨傳統領導體制和原蘇聯領導體制模式的影響。二是共產國際時期實行的各國黨的工作中領導者個人高度集權的傳統對中國也深有影響。三是封建的集權專制傳統意識尚未有效根除，新的權力過分集中的制度又在發揮作用。

3.群眾有序政治參與渠道不暢。

民主執政的核心任務是推進公民有序的政治參與，沒有真正的公民政治參與就不會有真正的民主政治。當前，群眾有序政治參與還很不夠，主要表現為：第一，參與渠道不暢通。群眾不能有效地行使民主選舉、民主管理、民主監督和參與民主決策的權利。第二，存在非制度化參與現象。我國許多地方特別是農村地區非制度化參與時常發生，甚至出現用暴力攻擊各級領導干部和執法人員現象。非制度化參與還表現在民主選舉中，有些黨員干部權利欲望強烈，采取賄選或變相賄選拉攏黨員代表；在村民自治的直選中，有的借助于封建宗派勢力或民間其他組織開展非組織活動，影響正常選舉，在一定程度上阻塞了群眾有效政治參與的渠道。

造成這種狀況的原因既有客觀因素也有主觀因素。客觀上講，中國社會的民主建設底子薄、水平低，雖然我國的民主制度的建立為人民的政治參與開辟了廣闊的空間，但在現行體制中存在的一些弊端極大的阻礙了群眾的政治參與熱情。從主觀因素上講，部分群眾的政治參與意識淡薄。

三、改進民主執政方式的途徑

黨進行民主執政是一項系統工程，從目前來看，需要從以下幾個方面入手：

1.樹立民主執政意識，堅持為人民執政，靠人民執政。

民主執政是我們黨要堅持為人民執政，靠人民執政，支持和保證人民當家作主。黨的執政實踐證明，為人民執政，靠人民執政，并把兩者有機結合起來，是我們黨執政的本質所在，是我們黨民主執政的寶貴經驗。

推進民主執政必須堅持為人民執政。我們黨根本宗旨是全心全意為人民服務。我們黨取得政權并長期執政，決不是為了少數人的利益，也不是僅僅為了保持和鞏固自己的執政地位，而是為了最終實現全體人民的福祉，實現中華民族的偉大復興。這就決定了中國共產黨是為人民執政的馬克思主義政黨。

推進民主執政要靠人民執政。從黨的歷史發展來看，人民群眾的支持和擁護是我們黨的力量源泉。在新的歷史條件下，要執好政、用好權，仍然需要人民群眾的支持和擁護。以靠人民執政作為推進民主執政的動力。人民當家作主的民主執政只是強調為人民執政還不夠，還必須弄清楚民主的主體是誰，必須確立人民群眾的主體地位。一切為了群眾，還必須一切依靠群眾。

把為人民執政和靠人民執政有機統一起來，反映了我們黨對執政和民主政治建設規律認識的升華。這一理念突破了中國古代“民本”思想的局限，凝聚了現代民主政治的精髓。單純強調為人民而忽視靠人民的做法，不可能真正實現為人民的承諾。盡管中國古代社會一些政治家有著為民請命的理想，但由于缺乏現代民主制度的安排和保障，沒有解決如何靠人民執政的問題，就只好把良好政治的希望寄托在明君身上，忽視甚至否定民主對于國家治理的意義。因此，為人民執政、靠人民執政的理念蘊涵著執政理念和執政方式方面的深刻內涵。不僅具有民本的內涵，而且更加體現了民主的精神。

顯然，對民主執政的探索也應該包括對民主執政意識的培養，這就要求我們黨要有民主的價值觀、民主的精神、民主的意識。這就要求一方面要加強民主理論的研究，提高民主理論水平，從而更好的發揮民主的功能。另一方面要加強對全黨特別是領導干部的歷史唯物主義和社會主義民主政治理論的教育，確立馬克思主義的民主觀，增強民主意識，克服各種阻礙發展民主和民主執政的思想障礙。

2.改進和完善黨的執政體制，用制度來保障民主執政。

黨的執政體制從根本上說，是指我們黨執掌政權的基本格局。我們黨實施民主執政的組織形式、制度形式有人民代表大會制度、共產黨領導下的多黨合作和人民協商制度等，在這些制度框架下，還有一系列具體的制度形式、組織形式和工作程序。推進民主執政，要在執政過程中通過完善的執政體制貫徹民主程序。不斷完善這些制度和程序，是實現民主執政的重要保障。

第一，推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化，保證人民當家做主。主要內容是：一是堅持和完善人民代表大會制度，保證各級人民代表大會都由民主選舉產生、對人民負責、受人民監督，支持人民通過人民代表大會行使國家權力，支持人民代表大會及其常委會依法履行職能，密切人大代表同人民群眾的聯系，使國家的立法、決策、執行、監督等工作更好地體現人民的意志，維護人民的利益。二是堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強同民主黨派合作共事，健全有關重大問題決策協商的制度，真誠接受民主黨派監督，鞏固同黨外人士的聯盟。選拔和推薦更多黨外優秀干部擔任領導職務，支持人民政協圍繞政治協商、民主監督、參政議政等方面發揮職能。三是健全民主制度，擴大公民有序的政治參與，保障人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。進一步擴大基層民主，完善基層政權、基層群眾自治組織、企事業單位的民主管理制度，堅持和完善政務公開、廠務公開、村務公開等公開辦事制度。

第二，改革及完善決策機制，擴大人民群眾在決策中的參與度。一要完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式集中民智。二要對涉及經濟社會發展全局的重大事項廣泛征詢意見，充分進行協商和協調。三要對專業性、技術性較強的重大事項，進行專家論證、技術咨詢、決策評估。四要對同群眾利益息息相關的重大事項，實行公示、聽證等制度，建立社情民意反映制度。五要建立多種形式的決策咨詢和信息支持系統。

第三，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。一要進一步深化政治體制改革，積極穩妥地推進政治體制改革。二要拓寬監督渠道，建立健全各項具體的監督制度。加強黨內監督，建立和完善巡視制度，加強和改進對領導班子特別是主要領導干部的監督。三要支持和保證人大、政府專門機關、司法機關依法履行監督職能。加強社會監督，保障公民的檢舉權、控告權、申訴權。

第四，健全民主管理制度，將村民、社區和社會團體自治逐漸擴展，支持人民自己管理自己。健全民主監督制度，強化外部異體監督，改革紀檢檢查體制。健全黨與各種社會組織和群眾之間的協商制度，用制度和法律保障人民的權利。

3.以黨內民主帶動人民民主，積極推進群眾有序政治參與。

黨內民主是推進人民民主的基礎和保障，而人民民主的發展也必然會影響和促進黨內民主的發展。因此，我們黨要實行民主執政，必須堅定不移的走以黨內民主帶動人民民主的具有中國特色的民主發展之路，而積極推進群眾有序政治參與也應是發展民主執政的應有之意。

黨內民主是黨的生命，只有發展黨內民主，才能在全黨創造出暢所欲言，說真話、說實話的氛圍，才能充分調動廣大黨員干部的積極性和創造性。作為執政黨，黨內民主的發展必將營造民主執政的良好氛圍，促進社會主義民主的發展，并為社會主義民主提供新的形式。根據我國國情和黨情，以發展黨內民主帶動人民民主應當成為民主執政的現實路徑選擇。所以，緊緊依靠人民群眾來執政，廣泛動員人民群眾參與國家管理是實現民主執政的必由之路。

社會主義市場經濟引發了社會結構的變遷，而社會結構變遷的直接結果就是人民群眾政治參與的熱情和水平有了新的提高，不同利益群體希望表達自己利益和愿望的要求越來越強烈。這會使黨民主執政獲得更為有效的社會和政治基礎，同時也給黨執政帶來政治壓力。

目前我國公民的政治參與制度包括三個層次：根本制度、基本制度和一系列具體制度。推進群眾有序政治參與，首先應堅持和完善包括人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、村民自治制度等根本制度和基本制度。其次要豐富民主的形式，拓寬群眾政治參與渠道，健全一系列具體制度，以保障更多的公民有機會參與政治。

建立健全公民政治參與機制，一是建立信息公開制度，滿足公民知情權。二是加強公民政治參與的制度化、程序化建設。進一步健全和完善選舉制度、聽政制度、公民參與與立法制度、公民批評制度、建議制度、對公職人員評價制度、司法陪審制度等。三是健全監督機制，保證公民的監督權。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，改革和完善權力監督體系，加強對權力的監督與制約。

［1］鄧小平文選（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］鄧小平文選（1975—1982 年）［M］.北京：人民出版社，1983.