突發事件應急管理中的規范社會資本

李 敏

(武警學院 基礎部,河北 廊坊 065000)

突發事件應急管理中的規范社會資本

李 敏

(武警學院 基礎部,河北 廊坊 065000)

現實中存在的規范社會資本缺失、異化、滯后問題導致突發事件應急管理乏力。加強突發事件的應急管理,需要完善規范社會資本體系,增強對規范社會資本的控制,優化規范社會資本結構。

社會資本;規范;突發事件;應急管理

社會資本指社會組織的特征,諸如信任、規范以及網絡,他們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。[1]規范社會資本指人們在資源稀缺的環境中的節約交易費用,從而更有效地利用資源,通過人與人之間長期培養而形成的對人類行為約束的規則。規范作為一種被調用的社會資本引入突發事件應急管理領域,具有強大的社會整合、行為規制、超越集體困境以及社會凝聚作用。然而,現實中規范社會資本存在的問題影響其作用的發揮,對突發事件應急管理產生一定的負面影響。

規范社會資本存在問題及對突發事件應急管理的負面影響

(一)規范社會資本缺失導致突發事件應急管理缺位

第一,制度化規范缺失,導致公眾參與的非制度化。現有制度不完善、不科學,如政務公開制度、上訪制度等,一定程度上阻塞了公眾利益的表達渠道,限制了公眾的知情權,不利于政府了解公眾的意愿和要求。公眾參與的制度化缺失,致使許多公眾選擇不參與或“搭便車”或以非制度化形式參與。制度的有效供給不足制約了規范社會資本的形成和轉化。人們無法進行制度化參與而選擇非制度化參與,容易引發或惡化突發事件。有限的參與也因耗費大量成本而達不到預期效果。

第二,法律規范匱乏,導致突發事件應急管理的混亂。雖然我國已制定了一系列相關法律法規,如《憲法》、《刑法》、《集會游行示威法》及其實施條例、《治安管理處罰法》以及《信訪條例》等,但尚未形成一個完整、規范的執法體系。總體而言,現行的相關法規中,政策性、模糊性的規定多,程序性、可操作性條款少。如《突發事件應對法》更多地規定了政府在突發事件應急管理中的責任,對于其他社會組織和公眾的責任規定不足,只強調“任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息”,而對危機捐贈、危機教育和危機管理人力資源的培養等只有簡略的規定。可見,現有法律并沒有給公民社會更多的空間,公民社會內部的互惠規范很難形成。由此導致的規范社會資本缺失使得突發事件應急管理缺位,不利于突發事件的有效處置。在2008年初的冰雪災害中,郴州一度與外部完全隔絕。在危機狀態下,商家趁機抬高物價,平時5角錢一根的蠟燭賣到了2元5角;彬電國際為了保證自己的電線,而剪斷了電業局的電線,政府有關部門卻沒有出面制止,造成了社會秩序的混亂。

(二)規范社會資本異化導致突發事件應急管理乏力

突發事件應急管理中的規范社會資本存在著規范不清或執行規范的任意性等異化問題。這導致了兩種不良后果：一是規范的執行者自作主張制定相應的具體規范;二是盲目行動。造成規范社會資本異化的原因是復雜的,主要是由以下幾對矛盾所產生的：一是規范惰性與突發事件復雜性的矛盾。任何一種形式(不論是道德、制度或法律)的規范都是對現存社會關系的肯定,一經建立,就保持相對的穩定性,并容易變成僵化的模式。而突發事件卻是經常處于發展變化之中的,具有緊迫性和不確定性,往往是制訂法律法規時所無法預料的,管理者有時不得不隨機應變。因此,突發事件應急管理與其他公共管理活動相比,存在著如何“適度”的困境。二是規范的普適性與規范主體的壟斷性矛盾。從規范的本性來看,一種形式的規范在其適用范圍內具有普適性,每個人都處于規范的控制和約束之下。但是規范主體是規范的制定者和執行者,極易在突發事件應急管理中描上重重的人治色彩。正是由于規范社會資本存在著產生以上矛盾的可能性,因而并不總是發揮出積極功能,時常出現功能失調和功能紊亂狀況,致使突發事件應急管理困難重重。比如《突發事件應對法》,由于執行中存在對突發事件界定不清、任意曲解法條規定或將沒有規定的情況隨意適用法條等問題,因而在某些突發事件(如2008年初的雪災)的應對中,并沒有發揮很大的作用。中國社會科學院法學研究所研究員、《突發事件應對法》起草專家組成員莫紀宏稱：“在此次救災中,法律和預案只起到一些補充細節的作用,法律沒太派上用場。”[2]因規范不明、規范不完善而失去規范的持續引導,加之人治大于法治現象的廣泛存在,人們認為既可以這樣行動又可以那樣行動,行為就失去了標準。規范社會資本異化給中國社會變遷趨勢的常態運行帶來了新的不確定性因素,提高了社會穩定的“熵”,使得資本原狀易于和其它社會不穩定因素發生互動,從而產生以至惡化了突發事件的局部或整體性影響。

(三)規范社會資本滯后導致突發事件應急管理失位

第一,就規范社會資本結構而言,現代性規范社會資本發展滯后,與突發事件應急管理不相適應。這種滯后性,突出地表現在傳統性規范社會資本在突發事件應急管理中局限性的普遍存在。傳統性規范社會資本是基于農業社會的經濟基礎而產生,依附于血緣關系、親緣關系而形成的,主要靠習慣、習俗、傳統道德和宗法制度的力量來規范行為的一種社會資本形式。我國傳統性規范社會資本在現實中的局限性對突發事件應急管理的負面影響,突出地表現在三個方面：一是強調家本位而缺乏開放精神,影響突發事件應急管理力量的整合。過于強調憑借血緣共同體的家族優勢和宗族紐帶來形成和維持,極易在整個社會生活中滋生“特殊主義價值觀”。這種價值觀“僅憑與行為者之屬性的特殊關系而認定對象身上的價值的至上性”。[3]這樣便難以形成相互之間的最大認同和接納,難以整合成為整體性社會資本。這種排他性、封閉性和不平等性的存在,影響著現代公民意識和公共精神的形成,從而影響著突發事件應急管理力量的整合。二是強調倫理本位而缺乏理性精神,構成突發事件應急管理的破壞力量。倫理本位者,關系本位也。因我國傳統性規范社會資本重視等級、輩分、禮儀等非正式規則的安排,人際關系主要由倫理所支撐的帶有濃厚歷史傳統印記的習俗和慣例來調節,帶有強烈的泛道德傾向。[4]因而,其獲得不是理性化或制度化的構建過程,而是在人際交往中基于習慣的力量或感性的表達獲得的。這些習俗、意識等是引發突發事件的“隱形燃彈”,只要和某些突發事件因子結合,就會產生嚴重的破壞效應,從而構成突發事件應急管理的破壞力量。三是強調宗法本位而缺乏法治精神,限制突發事件應急管理中規范社會資本功能的發揮。對宗法制度過度強調的傳統和個人在建構自己的規范社會資本時權力的廣泛介入,使中國社會缺乏法治精神。人治的泛濫不僅造成制度的軟化,而且為政治權力的全面擴張和滲透提供了機會。靠宗法制度來維持的傳統性規范社會資本,削弱理性權威力量的地位,威脅理性合法的制度和政策的實施,從而限制了民主政治制度、法律規范等現代性規范社會資本在突發事件應急管理中發揮應有的作用。

第二,就現代性規范社會資本而言,發育不良與分布不均共生,限制了突發事件應急管理中社會資本作用的發揮。一方面,中國公民社會基礎非常薄弱,社會從屬于國家,公民依附于政府,政府的直接管理廣泛滲透于社會生活的方方面面。在這種背景下艱難發展起來的現代性規范社會資本明顯發育不良,在中國社會資本總體構成中所占比重較小,并且極易被異化。另一方面,當前現代性規范社會資本在中國的分布呈現出地域和社會階層上的不均衡性。就地域而言,東部、城市和經濟發達地區的現代性規范社會資本密度和存量明顯要高于中西部、農村和經濟欠發達地區。就社會階層而言,每一個社會階層所擁有的物質條件和受教育經歷的差異又使其成員所擁有的現代性規范社會資本存在很大區別。[5]我國現代性規范社會資本的發育不良與分布不均,直接影響到部分公民的規范意識和合作意識乃至整個社會公民觀念和公共精神的形成,進而直接影響到突發事件應急管理的進程。

完善突發事件應急管理中的規范社會資本

(一)加大規范力度,完善規范社會資本體系

第一,加強突發事件應急管理的制度供給。一是建立多元參與機制。為了保證突發事件應急管理的科學化,須建立由政府官員、專家學者、公眾與社會組織參與的多元機制。這種多元參與機制能夠使政府充分注意到利害關系人的利益與切身感受,從而提高公眾的回應度。二是完善政務公開制度,賦予公眾相應的知情權。有必要借鑒國外行政公開立法的經驗,制定與我國實際相結合的政務公開法。三是完善聽證制度。一方面,應擴大我國舉行聽證會的政策問題的范圍;另一方面,應逐步完善聽證會代表的遴選制度,完善聽證程序制度和會后反饋制度。

第二,健全突發事件應急管理的相關法律。一是完善我國突發事件應急管理法制的憲法基礎。在《憲法》中更明確地規定緊急狀態制度,在明確全國人大常委會、國家主席、國務院等國家機關擁有相應的緊急狀態決定權與宣布權的基礎上,進一步明確規定國家建立突發事件應對機制和緊急狀態法律制度,為突發事件應急管理提供更有力的憲法保障。二是補充現有突發事件應急管理法律中的空白。在進一步完善《突發事件應對法》的基礎上,制定《恐怖事件應急法》、《雪災應對法》、《自然災害救助法》等,制定《行政征用法》、《行政補償法》,制定《行政程序法》時增設行政緊急程序章節,就行政應急措施的適用范圍、程序及原則、約束機制、補救機制等加以具體規定,從而賦予突發事件應急管理部門必要的緊急權力,保證應急效率。三是對現有應急法律規范進行系統的清理。包括修改法律、進行法律解釋、廢止法律或某些條文等,以消除立法矛盾和沖突,克服應急法律規范之間缺乏協調的弊端,實現應急法律規范體系的協調統一。

(二)增強對規范社會資本的控制,防止其異化

第一,強化規范社會資本運行的控制手段。控制手段主要有司法手段、行政措施、社會輿論等。司法手段保證法律后果的真正落實。要樹立依法辦事的觀念和習慣,改革、完善司法制度,提高司法水平,實行嚴密的法律監督制度,健全執法監督機制和法律服務機構。行政措施是行政命令、紀律等規范得以實施的保證。突發事件應急管理過程中,行政命令的作用范圍與法律相比,要窄得多,它主要是針對特定的人和特定的事而言,違反行政命令.就必須承擔相應的行政責任。社會輿論是道德、習俗等規范轉化為行為的中間力量。要通過社會輿論的評價,支持和贊揚良善行為,反對和譴責邪惡行為,引起人們對自己行為的正確認識。當人們的行為偏離或違反道德、習俗的規定時,就會受到社會輿論的譴責,從而對違反者造成巨大的心理壓力,促使其行為回歸道德、習俗所允許的范疇。完善社會控制手段,還需要注意兩方面的工作：一是社會控制手段之間的協調。法律是根本,司法手段是國家對社會進行控制的基礎,行政措施是從法律中派生出來的,其內容和方法都不能超越法律所允許的范圍。在此基礎上,社會輿論應成為一種獨立的力量,用來督促人們的行為。二是社會控制強度適當。其標準是：一方面保證社會有序發展,社會秩序穩定;另一方面保障公民個人所應具有的權利和自由。[6]

第二,引導人們牢固樹立社會主義法治理念。為防止規范社會資本在突發事件應急管理中發生異化,需要消除法律虛無主義和法律至上主義的傳統意識,樹立社會主義法治理念,將法治作為每個人尤其是政府公務人員的價值追求和行為準則。由于我國長期以來傳統的人治觀念嚴重,一些地方或部門領導干部的法治觀念缺乏,長官意識濃厚,官本位風氣盛行。因此,法治的實現首先要求政府公務人員必須在思想上牢固樹立社會主義法治理念。同時,要培養公民意識、公民精神,倡導公民對公共事務的參與意識。這樣,法治觀念、公民意識、公民精神等將逐步深入人心,突發事件應急管理才能逐步由人治向法治轉型,最終使公民的基本權利得到切實保障,使他們不會因為規范社會資本異化而陷入絕對的困境。

(三)堅持繼承與創新相結合,完善規范社會資本結構

第一,保持傳統性規范社會資本的一定存量,同時,構建現代性規范社會資本。中國社會是一個“倫理社會”,是一個傳統性規范社會資本存量比較豐厚的國家,對人際關系的重視體現了中國文化傳統的特殊性。因此,建構突發事件應急管理中的規范社會資本,必須保持傳統性規范社會資本的一定存量,弘揚其合理性部分。進而逐步明確公民權利義務,改造傳統的血緣關系基礎上的規范社會資本,構建現代性規范社會資本。

第二,建立誘導性規范社會資本,幫助弱勢群體發展自己的規范社會資本。政府應對弱勢群體的規范社會資本積累加以引導,通過有目的的外部干涉,幫助弱勢群體建立規范社會資本。針對弱勢群體狀況建立的誘導性規范社會資本,是在政府有意識的誘導下形成的。要對保障弱勢群體給予制度化的支持,擴大支持體系,實現異質支持網絡的連接,幫助他們實現規范社會資本的維持與發展。要通過擴大縱向的社會支持網絡來緩解弱勢群體的困境,通過弱勢群體內部的互動緩解群體成員的心理壓力,使規范社會資本得以保持。[7]□

[1]普特南,王列等譯.使民主運轉起來[M].南昌：江西人民出版社,2001：172.

[2]反思國家應急體系：雪災暴露出問題[Z].http：//new s.sina.com.cn/c/2008-02-21/105614986962.shtm l

[3]鄭也夫.代價論[M].北京：三聯書店 ,1995：41.

[4]王強.治理與社會資本問題研究[J].內蒙古民族大學學報,2007(4)：76.

[5]趙全軍.治理視野下的中國社會資本整合[J].江漢論壇,2005(8)：137.

[6]郭春燕.論轉型時期社會控制體系重建的必要性[J].長江大學學報(自然科學版),2003(4)：4.

[7]卜長莉.社會資本的負面效應[J].學習與探索,2006(2)：57.

責任編輯：黃 杰

C913

A

1004-1605(2011)05-0092-04

李敏(1979-),女,山東沂源人,中國人民武裝警察部隊學院基礎部講師,碩士,主要研究方向為社會管理與憲政。