我國基層群眾自治制度的法律探析

李坤明

(中共漳州市委黨校 福建漳州 363000)

我國基層群眾自治制度的法律探析

李坤明

(中共漳州市委黨校 福建漳州 363000)

堅持基層群眾自治制度，是十七大政治報告中的一個新提法，也是首次將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度范疇內。本文就農村基層自治制度中的一些法律問題，特別是《村民委員會組織法》實施過程中的一些問題進行研究，并提出一些建議。

法律制度 村民委員會 自治

當前，我國85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監督的村民理財小組、村務公開監督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展。這表明，我國農村基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，形式更加多樣，農村基層群眾自治制度正在社會主義民主政治建設中發揮著越來越大的作用。隨著中國農村經濟社會的快速發展，農村的形勢已發生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實行村民自治的實踐證明，新修訂的《村民委員會組織法》在“村官”的罷免及村務公開方面有了較大的進步，但是有些規定仍與當代中國新時代新任務的客觀要求不適應，必須改進。

一、當前村民自治在法律層面的一些問題

第一，沒有硬性規定建立一個有民意基礎的規范的能對村委會進行制衡和程序化監督的村民代表會議。現行村組法是中國保障村民自治的唯一法律，它提到“村民代表”一詞，原文是這樣的：“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”（第二十五條），再則在二十六條中規定“村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開。”顯然，這里的“村民代表”只是某些地方召集村民會議不便時的一種替代方式，而且代表確定辦法彈性極大，并且沒有硬性規定村委會不召集和沒有五分之一代表提議情況下會議如何召開，而且規定必須有三分之二以上代表參加方可召開會議，這就給實際的操作留下了太大的空間。必須承認，現行村組法是強調直接民主的，即由村民會議進行直接民主決策。但是它又賦予村委會很大的難以監督的村民會議召集權，因而在現實中，村委會不但可以基本不開村民會議，也可以很少召開村民代表會議；即使召開村民代表會議，也可以相當隨意地確定村民代表的組成。這樣，村民會議的決策權就成了空的，為村委會某些人濫用權力開了方便之門。

第二，村“兩委”問題。在實踐中，一方面一些當選的村委會主任認為，自己是上千選民選出來的，而且《村民委員會組織法》第二條規定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責，而農村黨支部則是十幾個黨員選出來的，因此覺得自己的民意基礎比支部書記大；另一方面，一些支部書記則認為黨的領導應該通過基層黨組織領導體現出來，而且《村民委員會組織法》第四條又規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”因此基層自治組織必須接受黨支部的領導。這樣一來，往往造成村民自治中的“兩委”關系出現緊張，甚至對峙，嚴重影響到部分農村政治穩定。

第三，沒有建立一個規范的能夠自動啟動選舉事務的選舉管理委員會。村民代表會議代表也好，村委會主任副主任也好，村民組長也好，都應該通過規范的競爭性的自由選舉產生。一個規范的能夠自動啟動選舉事務的公道的相對獨立的選舉管理委員會（選舉委員會）是做到這一點的保證之一。在一定的意義上，選舉管理委員會是權力機構的母機。但是村組法僅僅在第十二條規定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。”這樣的規定很不夠。

二、對問題的一些建議

第一，設立有民意基礎的規范的村民代表會議。

為了遏制村委會濫用權力，全國許多省、市、縣人大常委會已經要求在村一級設立村民代表會議這一機構。據說全國已經有過半數的村設立了這一“常設機構”。許多地方還出臺了《村民代表會議議事辦法》。目前村民代表會議事實上已經大量存在。

當前在許多學者形成共識，村一級真的需要村民代表會議這樣一個常設機構。由于行政村是有自己財政的一級區域，依法只有一個權力機構，就會造成自己立“法”、自己執“法”、自我裁判、自我監督的現象。我們即使只考慮村民會議召集權和對村委會的程序化監督，村民代表會議也是需要的。

毋庸置疑，設立村民代表會議會增加村民的負擔，但是可以降到最低。可以考慮村民組長（現行村組法中稱為小組長）和村民代表會議代表任期與村委會相同，選舉工作與村委會的選舉一并舉行。村財政只給代表不多的誤工補貼。事實上，由于農村勞動力大量過剩，許多有活動能力且愿為公眾服務的年輕人投報無門，村民代表等職位恰是鍛煉他們的好機會。

村民代表會議是村的民意代表機關，它和村委會一樣對村民會議負責。它除了享有村民會議的召集權外，起碼還應該審議村委會制定的任期目標和發展規劃；起草村民自治章程、村規民約并在村民會議通過后監督執行，評議村委會和村民組的工作，必要時表揚或警告村委會成員和組長；向村民會議提出彈劾村委會成員決議草案；以及執行村民會議授予的其它短期權力。

第二，健全農村基層黨組織領導的充滿活力的自治機制。

有學者認為黨支部與村民委員會是性質不同的組織，在規范自治組織的國家法律中出現有關政黨活動和行為的規范在法理上通常是沒有的，兩種組織的權力來源、行使程序、性質都是不同的。村民自治的本質是自治權，而自治權的實質是自主地行使職權，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會上面臨駕著具有“領導核心作用”的黨支部，與 《村民委員會組織法》規定的“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”是存在不協調的因素的。其次， 《村民委員會組織法》第二條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業，調解糾紛，協助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責。而第四條又規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這樣，“自我管理”和“領導核心”就可能產生矛盾，可能產生兩個中心，每個中心必然是圍繞各自的職能來運行，就不大可能通過“調整”來使兩個中心在同一軌道上運行，即使可以那也是暫時的狀態，絕不可能成為一種常態。因此，實踐中出現的情況：或者是黨支部包攬、干預過多，或者是有的村委會把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至與黨組織比高低。

因此，就需要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。這一機制的建立健全，主要是為了處理和解決黨的領導權與農村基層群眾的自治權之間的關系。我們建議，一是通過“兩票制”選舉農村黨支部領導班子成員，增強農村黨組織在農村社會中的民意基礎；二是實行村委會主任和村黨支部書記“一人兼”，通過這種人事安排緩和兩委的沖突；三是由村委會和村黨支部召開兩委聯席會議討論決定農村重大事項。這些方法已經在一些地方推行，對健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制具有較強的借鑒意義。

同時，要健全基層黨組織的領導，還需要協調其與政府的行政管理，使兩者相互銜接、良性互動。政府的行政管理權與基層群眾的自治權也存在著一定的張力。仍以村民自治為例，一方面按照村委會組織法的規定，村委會是基層群眾自治性組織，而鄉鎮政府是一級政府，鄉鎮政府與村委會的關系是指導與被指導的關系。但在歷史上，鄉鎮一直是村的上級領導機關，長期形成的領導與被領導關系很難通過一紙法令能夠改變。某些鄉鎮領導不適應村民自治的新形勢，仍然堅持對村委會自治活動的種種干涉。而一些新當選的村委會主任尤其是不為鄉鎮領導看好的人上臺后，借口村民自治，與鄉鎮政府行政管理發生沖突。黨的十七大明確提出，要通過深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

第三，設立一個規范的能夠自動啟動選舉事務的選舉管理委員會。

民主原則已經逐漸為基層選舉的實踐所認同。人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。任何事物的產生和發展都是由多方面原因決定的，民主的發育的成長亦是如此。強調鄉村社區民主發育的內在基礎和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應及國家部門的推動發揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進程時就發現，“在某些環境中民主化是相互傳染”，示范效應、感染、播散、仿效是推動民主發展的重要原因。另一方面，實證調查表明，我國農民對民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權的實現和基本人權得以尊重。

因此，民主原則在農村基層選舉中應該得到很好的貫徹。村民代表會議代表也好，村委會主任副主任也好，村民組長也好，都應該通過規范的競爭性的自由選舉產生。一個規范的能夠自動啟動選舉事務且相對獨立的選舉管理委員會是做到這一點的保證之一。在一定的意義上，選舉管理委員會是權力機構的母機。但是村組法僅僅在第十二條規定：“村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。”這樣的規定很不夠。

同時，由于選舉管理委員會應該相對獨立又比較超脫，還需要一定的專業知識，可以設想創設村選舉管理委員會，應當是在鄉鎮政府民政助理或其他鄉鎮所派干部的指導下，由村民代表會議首席代表或將陸續接替首席代表的代表擔任副主任，由每個村民組推舉委員一名，然后諸多委員和副主任一起推選出主任一名，主任不得競選村委會主任副主任。鄉鎮政府根據上一年選舉經費支出情況給村里補貼一半選舉經費，另一半由村財政支出。

第四，應該通過民主選舉產生村民組長。

在農村實地調研后就可以知道，這里說的“村民小組”相當于人民公社時期的生產隊，其實并不算小(在經濟發達的農村里,還有相當的財權)。村組法在第二十八條提出，“村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。

行政村下設村民組是必要的。但是法律最好建議一個規模，比如三十戶左右靠近居住的農家，修訂前的村組法第十條還規定“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選”，但新修訂后的村組法“將村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組”刪去，顯然更顯得過于簡單。村民組和村民組長的設立，主要是為了召集會議、開展工作的方便，組長并沒有多少權力。但是由于他（她）處于上通下達的關鍵位置，根據筆者的了解，村民們對這一職位也是很在意的。因此，村組法在這里的規定顯得過分簡單。因此，組長也應由規范的競選產生，可以與村民代表會議代表、村委會主任同時在三年一次的選舉日在選舉委員會的安排下，由本組選民按照相對多數當選的辦法投票決定。組長候選人在選舉前得指定競選伙伴，即未來的副組長一名共同參加競選。組長應當獲得與村民代表會議代表同樣多的誤工補貼，這也是應該的。

總之，目前的中國民主政治建設形勢較好，機會難得，發展基層群眾自治制度，擴大基層群眾自治范圍，保障群眾直接行使民主權利大有可為。這將有利于擴大、鞏固地方政府、基層組織的權力來源與群眾基礎，改善地方政府、人大機關和群眾自治體系之間的關系，在基層社會形成有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，從而有利于建立良好的基層社會政治生態，也有利于社會主義和諧社會的構建。

[1]張文山等.《自治權理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版.

[2]費孝通.《鄉土中國》三聯出版，1985年版.

[3]宋甫濤.“簡論鄉村自治”，見中國人民大學刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）.

[4]熊曉峰.《強化依法治理推進依法行政構建和諧社會》法律論文資料庫，2005年12月7日.

[5]梁浩，劉志剛.論社會主義新農村建設下村民自治的新發展［A］.中國法學會憲法學研究會2006年年會論文集［C］.

責任編輯 梅 宏