低碳經濟與我國低碳金融法律制度的構建

譚正航

(吉首大學 法學院,湖南 吉首 416000)

低碳經濟與我國低碳金融法律制度的構建

譚正航

(吉首大學 法學院,湖南 吉首 416000)

發展低碳經濟是改變傳統經濟發展方式的主要途徑。低碳金融是與低碳經濟發展相適應的金融形式,對低碳經濟發展起到重要支持功能。低碳金融制度構建應協同發揮政府干預與市場調節作用,堅守生態效益優先,注意金融創新和金融監管并重。低碳金融制度的構建主要包括低碳金融支持體系制度、風險控制、金融監管制度和國家扶持制度等的建設。

低碳經濟;低碳金融;構建

由于人類活動排放的溫室氣體濃度的不斷增加,我們賴以生存的地球呈現以變暖為主要特征的顯著變化。近幾年來,隨著溫室氣體排放對世界氣候變化影響的凸顯,低碳經濟成為國際社會應對氣候變化和轉變發展方式的基本路徑。低碳經濟被譽為人類社會繼農業文明、工業文明之后的又一次重大進步。[1]金融是經濟發展的驅動,低碳經濟的發展離不開與之相匹配的金融支持。低碳金融是支持低碳經濟發展的基本金融形式。我國低碳金融法制建設嚴重滯后,直接影響到減排目標實現和低碳經濟的持續發展。

一、低碳金融對低碳經濟發展的重要支持作用

低碳金融是指服務于減少溫室氣體排放的各種金融制度安排和金融交易活動,主要包括碳排放權及其衍生品的交易與投資。[2]低碳金融是應對氣候變化的重要金融創新,是支撐低碳經濟發展的基本金融形式。

1.低碳金融以支持低碳經濟發展為目標

現代金融是優化資源配置、積聚資金的重要方式。低碳金融是與低碳經濟發展相適應的金融形式,其對低碳經濟發展起到重要的保障功能。低碳經濟的基本目標是要降低企業能耗,減少溫室氣體的排放,實現粗放型生產模式向集約型、資源節約型發展模式的轉換。低碳金融的目標之一則就是幫助和促使企業降低能耗,節約資源,將生態環境要素納入到金融業的核算和決策之中,促使企業扭轉傳統的高污染、高排放的生產模式。低碳金融和低碳經濟的發展目標具有一致性和契合性。低碳金融著眼于經濟發展的長遠利益,將經營活動的生態效益放在第一位,必然自覺以保護環境、節約資源為己任,將資金融通給具有長遠生態利益的環保產業,以促進經濟可持續發展。

2.低碳金融對低碳經濟發展起到重要保障功能

在產業發展中,第二產業的能耗強度要遠遠高于第一產業和第三產業,特別是第二產業中的重工業,是高能耗、高污染的重要主體。扶持低碳產業發展是低碳金融支持低碳經濟發展的基本形式。對于傳統產業,低碳金融通過支持其減少溫室氣體排放、實現產業轉型等方式實現產業的優化。而對于低排放的環境友好型產業,則通過支持其產品研發、銷售市場拓展、技術升級等,促進其快速發展。低碳金融是低碳能源發展的重要金融支持,其為低碳能源的研究、開發和利用提供資金的保障。低碳金融也是促進低碳消費的有力武器,其通過對低碳消費行為和方式的鼓勵和扶持,以促進低碳經濟發展。比如對于綠色能源汽車、低碳房產等消費行為,低碳金融可通過銀行授信額、信貸利率、低碳保險等制度給予鼓勵和支持。

二、我國低碳金融立法實踐與存在的問題

在全球氣候日趨變暖、自然災害日益增多的背景下,國際社會對減少溫室氣體排放,發展低碳經濟的共識迅速增長。1992年聯合國通過了全面控制二氧化碳排放的《聯合國氣候變化框架公約》。1997年加入公約的149個國家和地區的代表簽署了《京都議定書》,要求發達國家率先限制二氧化碳等溫室氣體排放,而發展中國家在2012年以后承擔減排義務。《京都議定書》還確定了溫室氣體減排的三種機制,即國際貿易減排機制(IET),聯合履行機制(JI)和清潔發展機制(CDM)。為了支持與促進環境保護事業發展,2003年6月,世界銀行集團的國家金融公司在國際銀行業發起了“赤道原則”。到2006年“,赤道原則”金融機構遍布全球,占全球項目融資市場的90%以上。[3]在聯合國的推動下,許多國家開始了低碳金融立法實踐。

為了推進節能減排,推進環境保護工作和實現經濟持續發展,我國先后出臺了一系列利用金融手段推進環境保護的政策和法規。1995年,中國人民銀行和國家壞境保護局先后頒布了《中國人民銀行關于貫徹信貸政策與加強環境保護有關問題的通知》和《國家環境保護局關于運用信貸政策促進環境保護的通知》,標志著我國開始重視通過金融手段促進環境保護發展。2001年,國家環境保護局聯合證監會公布《上市公司環境審計公告》,2003年頒布《上市公司或股票再融資進一步環境審計公告》和《上市公司環境信息披露的建議》,確定了具有不良環境行為的公司進入資本市場的規制。2005年12月,國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“推行有利于環境保護的經濟政策,建立健全有利于環境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購政策體系。”2007年7月,中國人民銀行發布了《關于改進和加強節能環保領域金融服務工作的指導意見》,接著,國家環保總局、中國銀監會出臺了《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》。2007年11月,中國銀監會又出臺了《節能減排授信工作指導意見》。

隨著對金融與環境關系的認識深化,利用金融來推進環境保護的立法活動日益增多。但是,我國低碳金融法制建設還處于發展初期。我國還沒有以支持減少溫室氣體排放和低碳經濟發展為主要宗旨的低碳金融立法,有關環境金融規范大多數表現為部門規章和政策性規范,立法層次不高,法制的約束力不夠。這些立法活動主要目的是為環境和金融部門提供指導性規范,而缺乏可供實施的具體制度設計,且規范之間存在重復和沖突之處,直接影響到這些金融立法規范之間的效力。應對氣候變化與實現碳減排目標,要求我國必須轉變傳統的高排放和高污染的經濟發展模式,實現經濟的低碳轉型。就我國經濟發展來看,構建以支持低碳經濟發展為己任的低碳金融制度迫在眉睫。

三、我國低碳金融法律制度構建的基本原則

1.政府引導與市場調節合作原則

低碳金融具有很強的正外部性,容易引發市場主體搭便車現象而出現市場失靈。這種帶有公益的產品,市場主體不會主動提供,這就需要政府干預以克服市場失靈。但是,低碳金融具有正外部性并不意味著低碳金融只能完全由政府來提供。完全由政府提供的低碳金融運轉機制,不僅政府財力不足以承擔制度運行高昂成本,而且會出現政府失靈,直接影響到其低碳金融制度的效率和可持續發展性。因此,在政府引導的基礎上,構建市場化運作的低碳金融體系是低碳金融制度構建的基本思路。實現政府引導與市場調節協調合作,是低碳金融制度構建的原則。政府的主要職能是為低碳金融制定完善的規范體系,采取適當的支持和鼓勵措施,引導市場主體從事低碳金融活動,并通過監督和懲罰措施,限制金融機構支持高污染、高排放的市場主體的融資行為和違法行為。低碳金融政策并不完全是一種強制性規范,由低碳金融政策轉化為低碳金融促進型法律,是我國低碳金融制度構建的合適路徑。

2.生態效益優先原則

生態效益優先原則是指金融機構在從事投融資行為時,要將生態效益的選擇放在首位,其次再考慮經濟效益。低碳金融必然要追求經濟效益,要求有持續的盈利能力,否則其無法實現經營的持續性。低碳金融的生態效益與經濟效益存在沖突之處,但是兩者可以協調和兼顧。如“赤道原則”就在二者關系的處理上體現了生態效益優先的原則。在構建低碳金融法律制度過程中,生態效益優先應成為指導性原則,并通過一系列的金融規范設計,使之成為金融機構基本的行為規范。

3.金融創新與金融監管并重原則

金融創新是指金融機構為生存、發展和迎合客服的需要而創造新的金融產品、新的金融交易方式,開拓新的金融市場和建立新的金融機構。[4]低碳金融及其制度構建是支撐低碳經濟發展的重要金融創新,其與傳統金融在理念、金融業務、金融工具、金融制度上存在較大的差異。低碳金融制度的構建離不開金融創新。但是,由于低碳金融特別是在金融工具創新上比較復雜,加上在運行和風險控制等方面缺乏必要的制度約束,其誘發系統性風險的幾率較高。低碳金融法律制度構建,也離不開金融監管的跟進。金融監管是控制金融風險和激勵金融創新的重要力量,在低碳金融法律制度創新的基礎上,強化金融監管是發揮其支持低碳經濟發展和保障金融安全的重要條件。

四、我國低碳金融法律制度制度構建的主要內容

1.低碳金融的立法體系

低碳銀行制度。低碳金融銀行主要包括政策銀行和商業性銀行。低碳金融政策性主體是專門從事政策性低碳信貸金融機構,其資金來源于國家的財政撥款。為了促進我國低碳經濟和綠色產業發展,充分實現國家的產業調整規劃目標,在現有的中國農業發展銀行、中國進出口銀行和國家開發銀行之外,應成立綠色經濟政策性銀行。同時,應制定專門的服務溫室氣體減排的綠色政策性銀行法,對政策性銀行的宗旨與目標、設立程序、業務范圍、組織機構、業務規則等作出具體的規定。[5]商業性低碳金融主體以實現生態效益為基本目標,通過市場運作方式展開業務活動,其運行資金來源多樣。商業性低碳銀行主要通過開展低碳信貸、低碳中間業務和低碳金融創新等為低碳經濟提供投融資服務。

低碳證劵制度。證券市場是低碳經濟主體進行直接融資的核心場所,其與低碳銀行的間接融資相比,融資的風險和壓力要低些。我國通過證劵市場為低碳經濟發展融資還處于十分滯后狀態。目前,在深圳、上海兩個交易所上市的具有低碳概念的公司尚不足 10家,總市值為3222.6億元,只占總市值的2.76%。[6]低碳證券制度主要通過優先安排低碳企業上市發行股票、證劵、基金和風險投資等,為低碳企業發展籌集資金。我國應適當降低低碳產業和企業上市標準,大力開發證券投資產品,為低碳經濟發展提供有力的金融支持。

低碳保險法律制度。低碳生產方式的變革,勢必帶動包括生產結構、產業結構和市場結構等一系列的經濟基礎和上層建筑的變化,也必然出現新的風險因素和新的風險種類,從而為保險業發展提供了新的機遇和挑戰。新能源和節能環保等新興產業從投資到見效的運作周期長,需要資金量大,需要保險資金這樣的中長線資金的介入。低碳保險通過為低碳產業提供保險服務,創新低碳產業保險產品和建立環境責任保險制度,支持與促進低碳經濟發展。

低碳衍生金融產品制度。低碳衍生金融產品是隨著碳排放權交易而發展起來的新型金融產品。碳排放權交易具有長期性和風險性,金融機構為防范氣候變化的不確定性,轉移交易風險和獲取利潤,從而開發和設計了一系列的低碳衍生金融產品。低碳衍生金融產品制度通過規范衍生金融產品契約,價格發現、交易機制等,不僅為低碳經濟建設項目融資,而且起到豐富低碳金融市場資金流動和集聚作用。

低碳民間金融制度。低碳經濟發展主要依靠正規金融體系的支持,也可以充分發揮民間金融對低碳經濟發展的補充支持作用。我國民間金融規模很大,如給予合理引導和規范,對低碳經濟發展也能起到不可忽視作用。目前,我國民間金融還沒有得到法律的認可,呈現較高的投機性、流動性和短期性等特征,難以為低碳經濟提供長期和持續的金融支持。在高排放、高污染、高能耗企業融資渠道受到嚴格控制情況下,民間金融有時成為其“幫兇”。因此,引導和規范民間金融,鼓勵民間金融為低碳經濟提供穩定和長期的融資服務,控制民間金融對高碳產業融資,構建低碳民間金融制度具有必要性。實現民間金融的低碳化,構建低碳民間金融制度,引導民間金融支持低碳經濟發展,可以一舉多得。

2.低碳金融風險控制法律制度

金融風險是一定量金融資產在未來時期內預期收入遭受損失的可能性。金融風險包括個別金融風險和系統性金融風險。由于低碳產業項目經營風險和技術風險較高,企業初始資金不充足等原因,低碳金融風險在一定程度上要高于其他金融。低碳金融應構建系統的風險控制制度,以保障自身經營安全和國家金融體系的安全。低碳金融風險控制制度應從兩個方面進行構建：一是完善低碳金融機構的金融風險管理制度;二是健全金融監管機構的風險監管制度。基于低碳金融運行規律的特殊性和風險表現的差異性,我國應專門設計針對低碳金融進行監管的指標體系,以實現促進低碳經濟發展與控制金融風險等多重目標。

3.低碳金融監管法律制度

低碳金融牽涉社會公眾利益,關乎金融系統安全,因此離不開適當的金融監管。首先,金融監管機構應該更新監管理念,轉換監管方式,將環境風險和生態效益納入金融機構行為監管之中,探索監管創新的新思路。其次,金融監管機構應吸取國際上對低碳金融監管先進經驗,針對低碳金融業務的具體風險因素,出臺相關的風險控制標準,以引導金融機構開展低碳金融活動。最后,金融監管機構應加強協作,建立低碳金融信息共享制度,探索建立低碳金融風險共同分擔機制。

4.低碳金融扶持法律制度

在低碳經濟還沒有成為主流時,需要政府通過扶持低碳金融來促進綠色經濟發展。國家可通過窗口指導、再貸款利率優惠、稅收優惠等政策,倡導金融機構注重長遠利益,將資金投入新能源開發、低碳技術研發、企業的減排和污染治理,植樹造林等領域,以營造健康的生態環境。在低碳金融產品設計中,既要考慮到生態效率,也要考慮到產品持續發展能力。國家既可以通過強制性規范,要求傳統金融產品在運行中兼顧生態效率,也可以設計出新型金融產品。對于低碳金融產品,國家應通過財政資金補貼、稅收優惠、降低準入門檻等方式進行支持。□

[1]畢軍,張永亮.推進“兩型社會”建設的低碳經濟之路[J].中國發展,2009(6)：2.

[2]李平.基于低碳經濟的金融體系的構建[J].生態經濟 ,2010(8)：123.

[3]中國人民大學氣候變化與低碳經濟研究所.低碳經濟——中國用行動告訴哥本哈根[M].石油工業出版社 ,2010：127.

[4]曹龍騏.金融學[M].北京：高等教育出版社,2006：406.

[5]劇宇宏.綠色經濟與低碳金融法律制度創新[J].求索 ,2009(7)：138.

責任編輯：錢國華

D912.28

A

1004-1605(2011)04-0078-04

譚正航(1973-),男,湖南婁底人,吉首大學法學院民商法教研室主任,講師,南京大學經濟法博士研究生,主要研究方向為經濟法、金融法與政府經濟學。