2011年干部人事制度改革路徑

文/黃衛平 鄧杰文 林治波 田享華

2011年干部人事制度改革路徑

文/黃衛平 鄧杰文 林治波 田享華

在我國干部人事制度改革逐步推

進與深入的過程中，從2011年起到2012年上半年，全國省市縣鄉四級黨委將自上而下集中進行換屆。隨著大換屆的來臨，2011年如何堅持民主、公開、競爭、擇優，建立健全科學的干部選拔任用和管理監督機制？如何提高選人用人公信度？如何從源頭上防治用人腐敗？這一系列問題都亟待在這一年的實踐中找到新的突破口。

一、干部公選直選：打破身份限制

2010年，各地干部公選如火如荼地展開，許多地方打破身份限制定向公選正成為一種常態，一批基層和生產一線的優秀人才成為定向公選對象。不僅在公選對象上，打破各種身份限制，不斷擴大選拔范圍；更在公選環節上，大膽加大透明度。有的還采用了電視直播的手段，將選拔過程公諸于眾；此外，在評選環節，提高群眾投票權重，實現群眾與常委同場票決。

“公推直選”之所以逐漸成為我國民主選舉的主流模式，最重要的原因在于它符合中國國情。胡錦濤在十七大報告中強調指出：“發展社會主義民主政治，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。”這是最高決策層在堅持黨的領導的同時，為發展民主法治提供的制度空間。同時“公推直選”是中國共產黨傳統的自上而下的干部選拔制度與自下而上的政治選舉制度相互銜接的環節，在傳統選拔制度中吸納了選舉制度的元素，使黨選拔干部建立在“人民公認”的量化民意基礎上，既有助于發展民主，又有助于鞏固黨的領導。

二、干部問責制：能上也能下

《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》中指出要建立起能上能下、能進能出、有效激勵、嚴格監督、競爭擇優、充滿活力的用人機制。2010年當中許多悄無聲息復出的問責官員都再次被輿論熱炒，未來如何完善干部問責制度，健全干部退出機制將是一塊重要的改革領域。

國務院新聞辦公室于2010年12月 29日發表的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書說，2009年，中國共對7036名領導干部進行了問責。強調中國政府要逐步加大以行政首長為重點的行政問責力度，糾正執法不公、違法行政和有令不行、有禁不止、行政不作為亂作為等行為，對給國家利益、公共利益和公民合法權益造成嚴重損害的，依法依紀嚴肅追究責任。2009年發布的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，明確規定有決策嚴重失誤、工作失職、管理監督不力等造成重大損失或惡劣影響的7種行為的，必須進行問責。

推進干部“能上能下”、“能進能出”，是新時期干部人事制度改革的一個重點難點。為進一步規范干部崗位管理，著力破解“下”和“出”難題，2010年期間，很多地方政府都進行了有效的嘗試，例如蘇州市出臺文件規定，凡新提拔擔任副處級的領導干部，除法律法規另有規定外，全面實行聘任制。天津市制定公務員獎勵實施細則，落實國家關于公務員辭職辭退的規定，依法開展獎勵、懲戒、申訴控告和辭職辭退工作，等等。

三、干部考評制度：既要看“顯績”又要看“潛績”

在中央“轉變經濟增長方式”的大政方針指引下，未來地方領導干部的政績考評指標與體系必將以科學發展觀為指導，更加注重民生民意，做到全面、客觀、準確，既要看到“顯績”，又要看到“潛績”。

科學考評干部的“顯績”與“潛績”是新形勢下完善干部考評實踐發展的需要。長期以來，一些地方少數官員為了追求“顯績”，心態浮躁，急功近利，好大喜功，表現在考核上往往以GDP多少“論英雄”，每每以項目個數“比高低”，常常以速度快慢“定成敗”，而事關一個地方發展長遠大計，則很少有人問津，殊不知，如此畸形的重“顯”輕“潛”勢利心態，極容易偏離科學發展的軌道，不可能處理好當前發展和長遠發展的關系，更談不上體現以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀。

干部政績考評體系是基層干部工作的方向標，因此，要把科學發展觀真正落到實處,真正最有效的途徑就是把科學發展觀的要求化作干部政績考評的“行動指南”，堅持在“顯績”與“潛績”上“兩手抓”、“兩手硬”，既有“顯”的硬要求，又有“潛”的硬目標，并把用人評官的權力交給廣大人民群眾，才能確保各級領導干部沿著科學發展的軌道前進。

四、官員財產申報：中央有決心期待更強硬

官員財產申報制度源于240多年前瑞典首創的官員財產透明制。據了解，全世界已有近百個國家和地區建立起了這項制度。在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”。相比之下，我國在財產申報制度上起步較晚，制度依然有待完善。

1997年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》。2006年中辦和國辦重新發布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》。而到今年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳再度印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》(下稱《規定》)。和此前的版本相比，它新增了住房、股票投資以及子女海外工作和投資的內容，且將監督范圍從處級以上干部擴展到副處級以上干部。

制度確實在進步。雖然《規定》和社會所期望的官員財產申報制度還有距離，以至于有專家指出，它還缺少了官員財產申報制度應具備的公示和法律懲罰的關鍵環節，但是，讓人期待的地方還在于如新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、上海浦東、湖南湘鄉、重慶等地區的官員財產申報試點。

反腐專家、湖南商學院副院長王明高接受媒體采訪時表示，“現在各地出現的試點或者探索，還不是真正意義的財產申報制度。形象地說，100公里現在最多也就跑了10公里。”一個完整的官員財產申報制度，應包括“申報對象—申報—公開—監督—問責”5個環節，目前地方的探索，剛剛邁出“公開”的步伐。

還有專家表示，公示是必需的，官員申報財產情況必須向社會公示，接受更廣泛的民眾監督與約束，僅僅在體制內公布，效果肯定不好。出臺《規定》是符合民主法治要求的，這本身就說明了中央有決心做這個事情。

五、干部交流制度：視野更開闊

央地互動成為各地效仿對象，為地方干部交流提供新思路。在2010年12月8日舉行的省區市到中央和國家機關交流任職干部培訓班上，中組部部長李源潮指出，集中組織中央機關與地方中青年干部雙向交流任職，是深化干部人事制度改革、戰略性培養年輕干部的重要舉措。

事實上，中央機關官員缺乏基層工作經驗，已經成為一種普遍現象。自十七大以來，對基層工作經驗的重視，已經成為干部培養的重要方面。本次到地方交流任職的中央官員，基層工作經歷都不滿兩年。而在任職安排中，有19人出任市區縣黨委書記和政府部門行政首長。一方面將中央機關官員派至基層，如習近平所言，使這批干部“增長領導才干、積累實踐經驗、加快政治成熟”；另一方面，選派地方干部到中央機關，則如李源潮所言，是改善中央機關干部隊伍結構的迫切需要，也是中青年干部鍛煉成長的有效途徑。

據報道，2010年的央地互動只是試點，將來到地方任職的人數，每年不會少于120名。

除了國內上下之間、中央與地方之間的交流外，干部學習交流制度的視野也開始延伸至大陸之外的其他領域。例如，北京市東城區公布的《20年人才發展戰略規劃》提出，要分期分批選送優秀人才到發達國家政府部門掛職。四川資陽將選派40名鄉鎮一把手赴香港取經，學習香港地區金融管理、道路交通管理以及社會保障等方面的經驗。隨著到國外、大陸之外交流學習逐漸深入基層干部，未來必將形成一套科學規范的管理機制，以保證學習成效。

六、干部監督體系：從源頭上制約權力

多家媒體報道，廣東省紀委正牽頭制定《關于加強和改進黨政領導干部監督工作意見》(以下簡稱《意見》)，強調對黨政機關正職領導者的監督，提出若干具體措施約束黨政機關正職個人權限。作為一個地方性的制度建設，卻引起全國多家媒體的關注，乃因其中涉及監督工作的根本問題，如干部任用的提名、權力制約等，涉及黨的建設、黨內權力結構等重大問題。

改變提名方式，從干部人事制度的起點開始改革創新。廣東省所推行的黨委、政府和黨政機關的正職，一般采取全委會或黨員領導干部會差額推薦提名的辦法，其意義在于：一是以初始提名方式的改變，推進授權方式的漸進改革。實際上，黨政領導機構的正職，人們一般所說的“一把手”，原本屬于運用民主方式產生的干部，但為了穩定地發展，逐步改進提名方式，亦是可以理解的。二是邊界清晰，把“正職”作為改革對象。三是拓展了參與范圍，非全委會的“黨員領導干部”也可參與到提名過程中來。相對于以“組織”的名義提名、委員會或代表大會象征性選舉通過而言，畢竟是進步。雖然授權方式改革的功效也不是無限的，但至少從一個方面減少跑官要官、買官賣官現象，為黨風廉政建設提供一個方面的建設性支撐力量。

針對同級監督的難點，明確權力邊界。廣東省紀委《意見》中所涉及的明確集體決策和個人分工負責的權限邊界，防止執行權侵害決策權；明確各層級之間的權限邊界，防止不適當的干預和包辦應由下級組織決定的事項；明確政府首長和政府職能部門的權限邊界，防止職能部門規避責任、矛盾上交等等內容，當是從制度建設上、從權責對應上改變內部權力結構。

加強監督，以權利制約權力。例如，選舉權的實現，就可以遏制某些領導干部只對上負責不對下負責的作派之風；參與決策權利的實現，可以防止少數人決定重大問題；知情權、監督權的實現，則可以使防錯糾錯功能得到更好的體現。

提高執政黨和政府權力運作過程的透明度。公開透明，是防錯糾錯、真正實現權力制約的重要前提，是發展社會主義民主政治，發展黨內民主的基礎。中國所發生的腐敗，也大都是在不公開環節。2010年黨務公開制度正式推行預示著未來公開將會成為加強監督、預防腐敗的重要抓手。

七、干部選拔標準：不能簡單以票取人

習近平在出席全國組織部長會議時強調，從2011年起到2012年上半年，全國省市縣鄉四級黨委將自上而下集中進行換屆。通過這次換屆把干部選好、把班子配強，關系“十二五”時期目標任務和全面建設小康社會奮斗目標的實現，關系中國特色社會主義事業的繼續發展，關系我們黨執政地位的進一步鞏固。

習近平在全國組織部長會議上指出，換屆中要充分發揚民主，提高干部民主推薦、民主測評的科學性和真實性，堅持把民主推薦結果與年度考核、日常考核、任職考核結合起來，重視干部一貫表現，既充分尊重民意，又不簡單以票取人，做到全面、歷史、辯證地評價干部。

華中科技大學梁木生教授認為可以通過這次換屆工作優化和完善干部人事制度，在選拔機制和方式上有所突破。比如增強民主性上面，就可以在干部任用的公示程序上進一步完善，“比如公示的信息可以更多一些，干部的配偶、子女情況，甚至包括財產情況，還有之前的工作業績，讓其他干部群眾對擬任用的干部有更多了解。”梁木生認為，這樣對一些“裸官”就會有很好的監督效果。

2010年里許多地方也嘗試提出了干部選拔新標準，例如河北魏縣縣委書記提出了“德孝治縣”的理念，建立干部德孝考核機制。提拔干部必須有父母的德孝意見證明，無德不孝一律不考慮。據統計，目前該縣已有3名科級干部8名股級干部，由于德孝行為有瑕疵未被重用。雖然過去這一年中各種嘗試有受到百姓稱贊的，也有引起廣泛爭議的，但這一系列積極的嘗試也表明未來干部選拔與考核的標準將逐步科學化、多元化，尤其是在民意采納的環節，來自公眾、家庭、同事等多方面的意見將會被越來越多的收集和考慮。

八、干部自身素質提升：推動學習型政黨建設

自黨的十七屆四中全會提出“構建馬克思主義學習型政黨”戰略任務以來，領導干部隊伍的素質要求以及自身的學習修養受到越來越高的重視。2010年，中共中央辦公廳印發了《2010-2020年干部教育培訓改革綱要》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。《綱要》是根據黨的十七大和十七屆四中全會精神，對未來干部教育培訓改革作出的全面部署，是深化干部教育培訓改革的重要指導性文件。這也預示著未來將要進一步增強干部教育培訓的針對性、實效性，切實提高干部教育培訓科學化水平，扎實推進馬克思主義學習型政黨建設，更好地服務科學發展和干部成長。

此外，為貫徹落實黨的十七屆四中全會精神和中共中央辦公廳下發的關于推進學習型黨組織建設的意見，有組織地引導黨員干部多讀書、讀好書，推動學習型黨組織建設取得實效，中宣部理論局、中組部干部教育局開展向黨員干部推薦學習書目工作。目前，共有三批學習書目已經推出。

一些領導干部借口工作繁忙“不愿學”、“不勤學”，缺乏對學習的足夠重視和認識，沒有確立起學習就是工作的意識，有的游離于學習教育培訓之外，致使不少地方出現大量的應付培訓學習的“專業戶”；一些領導干部碌碌無為“不善學”，缺少學習的興趣和熱情，或認為不學習照樣能夠干工作，或當一天和尚撞一天鐘；一些領導干部裝點門面“不真學”，把學習當作裝點門面而不是用來推動工作，滿足于一知半解、淺嘗輒止，喜歡在名詞、概念上兜圈子，做表面文章，講道理頭頭是道，口若懸河，一接觸實際卻束手無策；還有一些干部急功近利“不深學”，學習心態不端正，急功近利，把學習視為個人升遷的途徑，參加學習就是為了做樣子，應付檢查，不能真正做到理論聯系實際，學以致用。這些突出問題將成為推進學習型黨組織建設的攔路虎、絆腳石。

未來，隨著學習型政黨建設的不斷深入，從中央到地方，黨員干部的理論學習與素質提升之風將會逐漸進入熱潮。