中國：從防治水患到建設生態文明的發展歷程

周少玲

（中共江西省委黨史研究室 江西南昌 330006）

中國：從防治水患到建設生態文明的發展歷程

周少玲

（中共江西省委黨史研究室 江西南昌 330006）

生態文明作為人類文明的一種形態，以把握自然規律、尊重和維護自然為前提，以人與自然、人與人、人與社會和諧共生為宗旨，以資源環境承載能力為基礎，以建立可持續的產業結構、生產方式和消費模式為內涵，以引導人們走上持續和諧的發展道路為著眼點，強調人的自覺與自律，人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融。生態文明建設是長期而又艱巨的歷史過程。早在新中國成立初期，黨和國家領導人就意識到人與自然、水資源與經濟發展以及人民生活的關系問題，開啟了生態文明建設的步伐。黨的十七大第一次把建設生態文明作為一項戰略任務確定下來，標志著我國進入了以經濟建設為中心，把建設生態文明提到更加突出地位這一新的發展階段，走出了一條適合中國國情的有中國特色的生態文明建設道路。

一、確立防治水患、興修水利、發展生產的基本方針

近代以來，中國人民飽受戰亂和水患之苦。新中國的成立結束了戰亂，開始和平建國，人民翻身做主人，過上了安定的生活，但水患卻一時難以消除。水利連年失修、水旱災害頻繁的嚴峻形勢，引起了黨和國家領導人的高度警覺，根治水患成為迫在眉睫的一個需要解決的重要問題。為此，1949年11月召開的全國各解放區水利聯席會議就確定了建國初期水利建設“防止水患，興修水利，以達到大量發展生產之目的”的基本方針，把治理水患，興修水利，放在恢復和發展國民經濟的重要地位。

1950年夏，正當淮河流域人民在中國共產黨領導下，采取各種辦法救災度荒、重建家園時，河南與安徽交界處連降暴雨，河水猛漲，安徽等省災情嚴重。為治理好淮河，毛澤東先后三次作出重要批示。1951年5月，毛澤東親筆題詞：“一定要把淮河修好。”治理大江大河的巨大工程由此發端，開展了對海河、黃河、長江等大江大河大湖的治理，各流域上中游的水土流失區水土保持工程、治淮工程、長江荊江分洪工程、官廳水庫、三門峽水利樞紐等一批重要水利設施相繼興建，掀起了新中國第一次水利建設高潮。

“大躍進”運動又一次在全國各地興起了興修水利的熱潮，規模空前，由過去簡單的筑堤、導流發展到對大江大河的攔河、截流、改道等。如今遍布全國的水庫半數以上始建于“大躍進”時期，如北京十三陵水庫和密云水庫、浙江新安江大水庫、遼寧省湯河水庫、河南省鴨河口水庫、廣東省新豐江水庫、海南省松濤水庫、海河攔河大壩合攏工程、黃河三門峽截流工程、黃河劉家峽水利樞紐工程等等都是在1958年修建的。這些大型水庫均具有蓄水、防洪、灌溉、抗旱、養殖、發電等綜合性功能，對當地環境、生態和經濟發展起著重大作用。

在20世紀六七十年代，水利建設作為“農業學大寨”運動的一個重要組成部分，貫徹毛主席“水利是農業的命脈”的號召，更加廣泛、深入地開展起來。其主要特點是由過去的偏重防洪向綜合開發利用的目標發展，總體上實現了對江河、湖泊水情的控制，基本消除了大的洪澇災害，達到了灌溉、發電等綜合利用的顯著效果。被稱為“人造天河”的河南林縣“紅旗渠”、江都水利樞紐工程、竣工的遼河治理工程、海河治理工程、淠史杭水利工程等一大批工程都是在這一時期修建的。迄今遍布全國的大中小水庫，除了建于“大躍進”時期的外，絕大部分是此時修建的。截至1979年，全國各地共建成大中小型水庫（庫容10萬立方米以上的）8萬多座。同時，開掘、興建人工河道近百條，新建萬畝以上的灌溉區5000多處。灌溉面積達到8億畝，是1949年的3倍，在很大程度上解決了農業用水的問題。到20世紀70年代末，治水工程取得了決定性勝利，水利建設的預定目標基本實現，為農業大幅度增產、我國糧食自給等問題的解決，奠定了良好的水利條件。不僅洪水泛濫的歷史基本結束，而且變水害為水利，基本上消滅了大面積的干旱現象，扭轉了幾千年來農業靠天吃飯的歷史。由于水利條件的改善，加之其它積極因素，新中國便以全世界7%的耕地，養活了占世界22%的人口，解決了百余年來中國歷屆政府未能解決的中國人民的吃飯問題。這是人類歷史上了不起的壯舉。

二、確立環境保護方針和基本制度

隨著國民經濟的發展，國內局部地區開始出現環境污染問題。此時，西方發達國家不斷發生環境公害事件，一些國家的媒體開始報道公害事件的真相，引起了國際社會的廣泛關注。環境污染的日趨嚴重形勢引起了黨和國家領導人的高度重視，1972年派出了由30人的中國代表團參加人類環境會議，這次會議是聯合國第一次環境會議，也是人類歷史上第一次有關保護環境的全球會議。在中國代表團提交大會的文件中出現了“中國也存在環境問題”內容，表明中國政府對環境問題的正視。會后，還派出了城市建設考察小組到國外考察。

1973年，第一次全國環境保護會議召開，標志著中國環境保護事業的開始。會議取得了三項主要成果：一是向全國人民、也向全世界表明了中國不僅認識到環境污染已到了比較嚴重的程度，而且決心去治理污染。會議作出了環境問題“現在就抓，為時不晚”的明確結論。二是審議通過了“全面規劃、合理布局，綜合利用、化害為利，依靠群眾、大家動手，保護環境、造福人民”的32字環境保護方針。三是會議審議通過了中國第一個全國性環境保護文件《關于保護和改善環境的若干規定（試行）》，后由國務院批轉全國。該《規定》明確規定防治污染和其他公害的設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產的“三同時”制度，成為我國防治環境污染的基本措施。1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》對“三同時”制度從法律上加以確認。

第一次全國環境保護會議之后，《森林采伐更新規程》（1973年）、《工業三廢排放試行標準》（1973年）、《中華人民共和國防止沿海水域污染暫行規定》（1974年）等有關環境保護的法規先后出臺；一批國外先進的環境監測儀器和設備引進國門；官廳水庫的水質污染、包頭鋼鐵廠的煙塵得到了有效的治理，連北京的垃圾桶都開始重新設計和設置。至此，我國環境保護事業開始起步，國務院環境保護領導小組、城鄉建設環境保護部、中國環境管理干部學院、中國環境科學出版社先后成立，并創辦了全球第一家國家級環境保護專業報——《中國環境報》；連續3年（1974～1976年）下發了3個制定環境保護規劃的通知，提出“5年控制，10年解決”的長遠規劃目標；加入了聯合國環境署的全球環境監測網、國際潛在有毒化學品登記中心、國際環境情報資料源查詢系統，聯合國環境署還在蘭州設立了“國際沙漠化治理研究培訓中心”總部；先后簽署了《瀕危野生動植物種國際貿易公約》《國際捕鯨管制公約》《關于保護臭氧層的維也納公約》《關于控制危險廢物越境轉移及其處置的巴賽爾公約》《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書（修訂本）》《氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》《防治荒漠化公約》《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》《1972年倫敦公約》等國際環境公約和議定書。

這一時期在全國重點區域的污染源調查、環境質量評價及污染防治途徑的研究，水、氣污染治理和“三廢”綜合利用，“三廢”綜合利用等方面做了大量工作，逐步形成一些環境管理制度，培養了一支環境管理隊伍。環境保護32字方針的貫徹落實，使我國工業化發展在起步時就注意避免“先污染后治理”的錯誤，以極小的代價取得較大的效益，國際公認為中國人成功的創造，至今仍有積極的指導意義。

三、確立環境保護基本國策

1978年12月18日，黨的十一屆三中全會的召開，實現了全黨工作重點的歷史性轉變，開創了改革開放和集中力量進行社會主義現代化建設的歷史新時期，我國的環境保護事業也進入了改革創新的發展新時期。同年12月31日，中共中央批準了國務院環境保護領導小組的《環境保護工作匯報要點》，指出：“消除污染，保護環境，是進行社會主義建設，實現四個現代化的一個重要組成部分……我們絕不能走先建設、后治理的彎路。我們要在建設的同時就解決環境污染的問題。”隨著經濟建設的發展，我國的環境問題日趨突出和嚴重。1983年召開的第二次全國環境保護工作會議，便正式把環境保護確定為我國的一項基本國策，制定了“經濟建設、城鄉建設和環境建設要同步規劃、同步實施、同步發展，做到經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的指導方針，明確了“預防為主、防治結合”“誰污染、誰治理”和“強化環境管理”的環境保護三大政策。1984年5月，國務院發出《關于環境保護工作的決定》，對有關保護環境、防治污染、環保資金等一系列重大問題都做出了比較明確的規定，環境保護開始納入了國民經濟和社會發展計劃，成為經濟和社會生活的重要組成部分。1989年4月召開的第三次全國環境保護會議又確定了環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、環境保護目標責任制度、城市綜合整治定量考核制度、排放污染物許可證制度、污染物集中控制制度和限期治理制度8項有中國特色的環境管理制度。至此，環境保護的三大政策和八項基本管理制度使環境管理工作實現了根本性的轉變，由一般號召走上了靠制度管理的軌道。

此后，中國始終堅持不懈地實行環境保護的基本國策。1996年召開的第四次全國環境保護大會提出的“污染防治與生態保護并重”的環境保護工作方針，徹底改變了長期以來重污染防治輕生態保護的局面。隨后，在中央人口資源環境座談會議上，國家又相繼確立了“保護優先、預防為主、防治結合”和“在保護中開發，在開發中保護”的生態保護方針。同年，中國政府批準發布的《中國的環境保護》白皮書強調“中國將繼續認真貫徹執行環境保護基本國策，實施可持續發展戰略”，2005年12月，國務院新聞辦公室發布的《中國的和平發展道路》白皮書提到：“中國堅持保護環境的基本國策，不斷加大保護生態環境力度，逐步改善生態環境，為經濟社會可持續發展創造條件”；2006年6月，國務院新聞辦公室發布的《中國的環境保護（1996－2005）》白皮書提出：“中國政府高度重視保護環境，認為保護環境關系到國家現代化建設的全局和長遠發展，是造福當代、惠及子孫的事業。多年來，中國政府將環境保護確立為一項基本國策，把可持續發展作為一項重大戰略”；2007年12月，國務院新聞辦公室發布的 《中國的能源狀況與政策》白皮書指出：“中國作為負責任的發展中國家，高度重視環境保護和全球氣候變化。中國政府將保護環境作為一項基本國策，簽署了 《聯合國氣候變化框架公約》，成立了國家氣候變化對策協調機構，提交了 《氣候變化初始國家信息通報》，建立了 《清潔發展機制項目管理辦法》，制訂了 《中國應對氣候變化國家方案》，并采取了一系列與保護環境和應對氣候變化相關的政策和措施。”1998年和2000年國務院分別發布實施的 《全國生態環境建設規劃》和 《全國生態環境保護綱要》，確立了生態保護與生態建設并重的基本原則。2000年8月我國政府簽署了 《生物安全議定書》。

由于全國上下積極貫徹落實環境保護基本國策，環境保護和生態建設取得了顯著成效。以國家環境保護“九五”計劃為例，其確定的“自然保護區面積占國土面積9%”的任務超額完成，達到9.85%；全國的區域生態保護與建設取得突破進展，退耕還林還草、退田還湖、移民建鎮和天然林保護取得顯著成效，生態示范區、生態農業建設試點、重要生態功能區保護、野生藥材、礦山等重點資源開發的生態保護得到加強。禁止秸稈露天焚燒初見成效，有機食品、綠色食品和無公害農產品快速發展，農村生態環境保護得到重視。而自然保護區的建設成效更為突出，截至2009年底，全國（不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區）已建立各種類型、不同級別的自然保護區2541個，保護區總面積約14700萬公頃，陸地自然保護區面積約占國土面積的14.7%。其中，國家級自然保護區319個，面積9267萬公頃，分別占全國自然保護區總數和總面積的12.6%和62.7%。有28處自然保護區加入聯合國教科文組織“人與生物圈保護區網絡”，有20多處自然保護區成為世界自然遺產地組成部分。其中，林業系統自然保護區數量達到2012處，面積12288.2萬公頃，約占國土面積的12.8%。國家級自然保護區247處，面積7701.17萬公頃；建成各類海洋保護區170多處，國家級海洋自然保護區32處，地方級海洋自然保護區110多處。海洋特別保護區30多處，其中國家級16處；已建立水生生物自然保護區200多處。其中國家級16處，省級52處，市（縣）級130多處，總面積10萬多平方千米，保護區保護的國家重點保護水生野生動物數量占應保護物種的40%；已建設國家級農業野生植物資源原生境保護區118個，有效保護了瀕危、珍稀農業生物物種資源，為推動農業生物技術發展提供戰略儲備。至此，我國初步形成了類型多樣、區域分布比較合理的自然保護區網絡。

與此同時，國家環保行政機構的設置，也隨著環保事業的快速發展而不斷加強，先后走過了四次跨越階段：從1982年在城鄉建設環境保護部設立環境保護局，到1988年成立國務院直屬的國家環境保護局，再到1998年升格為國家環境保護總局，直至2008年召開的十一屆全國人大正式批準成立中華人民共和國環境保護部。省、市、縣三級政府均同時成立了職能健全的環境保護機構，形成了從中央到地方的環境行政執法監督的完整體系。

四、確立可持續發展國家戰略

20世紀90年代初，環境問題的全球化嚴重制約全球經濟的發展，國際社會對傳統發展模式進行了深刻反思。1992年在里約熱內盧召開了聯合國環境與發展大會，會議制定的 《21世紀議程》把可持續發展作為人類社會邁向21世紀的共同發展道路。環境原則不但是經濟活動的重要原則，也成為人類社會行為的重要原則。會后，中國在世界上率先提出了 《環境與發展十大對策》，第一次明確提出轉變傳統發展模式，走可持續發展道路。隨后又制定了 《中國21世紀議程》、《中國環境保護行動計劃》等綱領性文件。1994年3月，我國政府批準發布了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展》白皮書，從人口、環境與發展的具體國情出發，明確提出把可持續發展作為推進中國未來發展的一項重大戰略，并規劃了中國可持續發展戰略的總體框架和實施方案，開始了我國可持續發展的進程。1996年3月，全國人大八屆四次會議審議通過的 《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景規劃綱要》把轉變經濟增長方式、實施可持續發展作為現代化建設的一項重要戰略；7月召開的第四次全國環境保護會進一步明確了控制人口和保護環境是我國必須長期堅持的兩項基本國策。1999年3月召開的中央人口資源環境工作座談會強調指出促進我國經濟和社會的可持續發展，必須在保持經濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源，保護良好的生態環境。

針對經濟增長、人口素質、資源短缺與生態環境等與實施可持續發展戰略的實際需求之間的矛盾和問題，2003年1月國務院關于印發的 《中國21世紀初可持續發展行動綱要》，明確了21世紀初可持續發展行動的指導思想、發展目標、基本原則和重點領域，實現可持續發展能力不斷增強，經濟結構調整取得顯著成效，人口總量得到有效控制，生態環境明顯改善，資源利用率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的總體目標。2002年11月，黨的十六大報告明確指出我國必須走一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗少、環境污染少、人才資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路。黨的十六屆四中、五中全會決議中明確提出要大力發展循環經濟，把發展循環經濟作為調整經濟結構和布局，實現經濟增長方式轉變的重大舉措。強調自然資源應該形成循環，在生產的投入端盡可能少地消耗資源，盡可能延長產品的使用周期，最大限度地減少廢棄物排放，將循環經濟的發展理念貫穿到區域經濟發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效的利用。黨的十七大報告又將全面協調可持續作為貫徹落實科學發展觀的基本要求，強調“必須堅持全面協調可持續發展。要按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調。堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展。”

為推進可持續發展戰略的實施，1994年國家環保局組織制定了 《全國生態示范區建設規劃》，次年發布了 《全國生態示范區建設規劃綱要》。生態示范區建設是實施可持續發展戰略的最基本的經濟社會形式，是可持續發展思想的集中體現。從1996年到1999年，全國先后分四批開展了154個國家級生態示范區建設試點。2003年國家環境保護總局制定了 《生態縣、生態市、生態省建設指標（試行）》（2007年修訂），2006年又制訂了 《國家級生態村創建標準（試行）》。2008年下發了 《關于推進生態文明建設的指導意見》。據環境保護部 《關于進一步深化生態建設示范區工作的意見》統計，到2010年全國“已有海南、吉林、黑龍江、福建、浙江、山東、安徽、江蘇、河北、廣西、四川、遼寧、天津、山西等14個省（區、市）開展了省域范圍的建設，500多個市縣開展了市縣范圍的建設。其中，江蘇省張家港市、常熟市、昆山市、江陰市、太倉市，浙江省安吉縣，上海市閔行區，北京市密云縣、延慶縣，山東省榮成市，深圳市鹽田區等11個縣（市、區）達到國家生態縣建設標準，1027個鄉鎮達到全國環境優美鄉鎮標準，生態建設示范區工作呈現出蓬勃發展的態勢”。

我國實施可持續發展戰略以來，國民經濟持續、快速、健康發展，綜合國力明顯增強，國內生產總值已超過10萬億元，成為發展中國家中吸引外國直接投資最多的國家和世界第6大貿易國，人民物質生活水平和生活質量有了較大幅度的提高，經濟增長模式正在由粗放型向集約型轉變，經濟結構逐步優化；人口增長過快的勢頭得到遏制，科技教育事業取得積極進展，社會保障體系建設、消除貧困、防災減災、醫療衛生、縮小地區發展差距等方面都取得了顯著成效；國家用于生態建設、環境治理的投入明顯增加，能源消費結構逐步優化，重點江河水域的水污染綜合治理得到加強，大氣污染防治有所突破，資源綜合利用水平明顯提高，通過開展退耕還林、還湖、還草工作，生態環境的恢復與重建取得成效；各地區、各部門已將可持續發展戰略納入了各級各類規劃和計劃之中，全民可持續發展意識有了明顯提高，與可持續發展相關的法律法規相繼出臺并得到不斷完善和落實。

五、確立環境保護法制建設目標

1973年國務院批轉的《關于保護和改善環境的若干規定》是我國環境保護立法的開始，至今環境立法已逐步建立了由綜合法、污染防治法、資源和生態保護法、防災減災法等法律組成的環境保護法律體系，形成了以《中華人民共和國憲法》為基礎，以《中華人民共和國環境保護法》為主體的環境法律體系。初步形成了適應市場經濟體系的環境法律和標準體系，為環保領域實現有法可依奠定了基礎。對我國環境保護法規體系的逐步完善，限制破壞資源環境的活動，加快治理污染的進程，起到了重要的促進作用。

1978年，全國人大五屆一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，將環境保護列入國家根本大法，為我國的環境保護工作和以后的環境立法提供了憲法依據。1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》，用法律的形式把我國的環境保護方面的基本方針、任務和政策確定了下來，既標志著我國環境保護事業開始走上法制軌道，也標志著我國的環境法制體系開始建立。之后，國家陸續頒布了許多重要的環境保護法規，各省、自治區、直轄市和國務院有關部門結合本地區、本部門的實際制定和頒布了一批環境保護條例。

20世紀90年代，隨著全國人大環境與資源保護委員會的成立，資源環境立法進度進一步加快。相繼出臺了土地管理法、礦產資源管理法、水法、煤炭法、水土保持法、防震減災法、防洪法和氣象法、大氣污染防治法、水污染防治法、環境噪聲污染防治法、固體廢物污染環境防治法等。2002年，我國第一部循環經濟立法――清潔生產促進法出臺，標志著我國環境污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變，使環境保護的主要領域基本實現了有法可依。到目前為止，制定了8部環境保護法律、15部自然資源法律，制定頒布了環境保護行政法規50余項，部門規章和規范性文件近200件，軍隊環保法規和規章10余件，國家環境標準800多項，批準和簽署多邊國際環境條約51項，各地方人大和政府制定的地方性環境法規和地方政府規章共1600余項，初步形成了包括環境保護的憲法規范、環境保護基本法、環境保護單行法和環境保護法規、規章以及組成的體系，成為我國整個法律體系中的一個獨立法律部門。

此外，還建立了國家和地方環境保護標準體系。國家環境保護標準包括國家環境質量標準、國家污染物排放（控制）標準、國家環境標準樣品標準及其他國家環境保護標準；地方環境保護標準包括地方環境質量標準和地方污染物排放標準。截至2005年底，國家頒布了800余項國家環境保護標準，北京、上海、山東、河南等省（市）共制定了30余項環境保護地方標準，初步形成了適應市場經濟體系的標準體系。

六、確立建設資源節約社會、環境友好型社會戰略

建立資源節約型社會和環境友好型社會的戰略是針對我國資源相對不足的嚴峻形勢提出的。資源節約型社會是指整個社會經濟建立在節約資源的基礎上，建設節約型社會的核心是節約資源，即在生產、流通、消費等各領域各環節，通過采取技術和管理等綜合措施，厲行節約，不斷提高資源利用效率，盡可能的減少資源消耗和環境代價滿足人們日益增長的物質文化需求的發展模式。環境友好型社會是一種人與自然和諧共生的社會形態，其核心內涵是人類的生產和消費活動與自然生態系統協調可持續發展。2005年10月，在十六屆五中全會上，中央正式將建設資源節約型、環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》也將資源節約型、環境友好型社會作為基本國策，提到前所未有的高度。國務院下發了《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》和《關于加快發展循環經濟的若干意見》等一系列文件，這是關系到我國經濟社會發展和中華民族興衰，具有全局性和戰略性的重大決策。黨的十七大報告指出：“必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”

為了建設好建設資源節約社會、環境友好型社會，2007年底，中央批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，被賦予先行先試的政策創新權。改革開放以來，我國一直十分重視通過重點地區“先試先行”的試驗探路帶動整個區域的發展，并把它提升為國家戰略。集工業、能源、農業和交通優勢于一體的武漢城市圈和長株潭城市群，具有很高的試驗價值，以“兩型社會”試驗為突破口，將全面提高兩大城市圈的整體素質。長株潭城市群位于湖南省東北部，湖北、湖南均以湖泊眾多聞名，東湖、梁子湖、洪湖以及大別山地區是武漢城市圈兩大生態板塊，環洞庭湖地區和湘西地區是長株潭城市群兩大生態板塊，兩地共有近900公里的長江防洪堤。長株潭城市群南北之間以及武漢與周邊城市之間存在著顯著的經濟發展結構差異，東西之間存在著明顯的經濟發展梯度差。試驗區的目的正如國家發展改革委《關于批準武漢城市圈和長株潭城市群為全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區的通知》所指出的那樣：“推進武漢城市圈和長株潭城市群綜合配套改革，……盡快形成有利于能源資源節約和生態環境保護的體制機制，加快轉變經濟發展方式，推進經濟又好又快發展，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，切實走出一條有別于傳統模式的工業化、城市化發展新路，為推動全國體制改革、實現科學發展與社會和諧發揮示范和帶動作用。”

試驗區實施以來已取得顯著成效。以武漢武漢城市圈為例：武漢城市圈以體制創新為突破口，以大東湖生態水網、梁子湖生態保護等工程為重點，率先在中部開展排污權交易試點，創新環境保護機制；以東湖國家自主創新示范區、武漢國家新型工業化產業示范基地建設為重點，促進科技成果轉化，發揮引領與示范作用；城市圈九城市主動融合，圈域產業優化整合迅速，從武漢出發，4條城際鐵路全面開工，一小時經濟圈開始形成；商業企業上山下鄉，農超對接，連鎖經營，城鄉現代流通一體化，科教文衛資源聯動共享，武漢城市圈在基礎設施、產業布局、城鄉建設、區域市場、環境保護“五個一體化”全力推進；在湖北省聯合發展投資公司這個嶄新的投融資平臺上，政府部門、大型國企、民間投資共同推進城市圈建設，以此為依托，城際鐵路、武漢新港、大東湖生態水網、花山生態新城等一批大項目紛紛啟動。在全國7個綜合改革試驗區中，武漢城市圈重點項目投資額度大、投資節能環保產業項目多、投資項目進展快；先后有67個國家部委與湖北展開省部共建，為武漢城市圈的發展,乃至全省經濟的發展，推進“兩圈一帶”戰略打下了堅實的基礎，推進生態文明建設的發展。

七、確立建設生態文明的戰略

改革開放以來，我國經濟發展取得了令人矚目的偉大成就。盡管在環境保護方面做了大量的工作，但能源、水資源、土地資源、礦產資源不足的矛盾越來越尖銳，生態環境形勢依然十分嚴峻。我國人均耕地0.093公頃，不足世界人均耕地的一半；人均森林面積和蓄積量分別為世界人均水平的1/5和1/8，森林覆蓋率居世界第130位；人均占有草地面積為世界人均值的1/2，90%以上的天然草原退化；荒漠化土地面積已占國土面積的27.9%，而且每年仍在不斷增加；人均水資源量為世界平均水平的1/4，排名第121位，被列為世界上水資源貧乏的國家之一，等等。而我國單位能耗是世界平均水平的3倍多。預計到2020年，我國人口將達到14億至15億，人均資源占有量將更少，人均資源消耗量將顯著增加。如果不改變資源結構與利用方式，資源短缺將嚴重制約我國未來經濟社會的發展。要在21世紀建設全面的小康社會，實現中國特色社會主義現代化，繼續創造造福于全體人民的更高級的文明成果，就必須努力創造一種與自然相和諧的文明模式，在發展道路上擺脫環境污染、能源短缺、人口膨脹、耕地減少等工業化帶來的的嚴重后果。正是在此背景下，黨中央高瞻遠矚，在2007年10月召開的十七大提出“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。生態文明觀念在全社會牢固樹立”的新要求。把生態文明作為全面建設小康社會的一項重要目標來提出，標志著我們黨發展理念的升華，對發展與環境的關系認識的飛躍。為全面貫徹落實十七大建設生態文明的新要求，環境保護部發布了兩個關系生態文明建設全局的重要文件：一是環境保護部和中國科學院發布 《全國生態功能區劃》（2008年8月13日發布）。該《區劃》將全國劃分為216個生態功能區，其中：具有生態調節功能的生態功能區148個，面積占國土面積的78%；提供產品的生態功能區46個，占國土面積的21%；人居保障功能區22個，面積占國土面積1%。在國家層面將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類區域，并明確了各自的范圍、發展目標、發展方向和開發原則。《規劃》提出，國家優化開發的城市化地區要率先加快轉變經濟發展方式，著力提升經濟增長質量和效益，提高自主創新能力，提升參與全球分工與競爭的層次，發揮帶動全國經濟社會發展的龍頭作用；國家重點開發的城市化地區要增強產業和要素集聚能力，加快推進城鎮化和新型工業化，逐步建成區域協調發展的重要支撐點和全國經濟增長的重要增長極；東北平原、黃淮海平原、長江流域等農業主產區要嚴格保護耕地，穩定糧食生產，保障農產品供給，努力建成社會主義新農村建設示范區；青藏高原生態屏障、黃土高原－云貴高原生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶和大江大河重要水系等生態系統、關系全國或較大范圍區域生態安全的國家限制開發的生態地區，要保護和修復生態環境，提高生態產品供給能力，建設全國重要的生態功能區和人與自然和諧相處的示范區；國家級自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和世界文化自然遺產等1300多處國家禁止開發的生態地區，要依法實施強制性保護，嚴禁各類開發活動，引導人口逐步有序轉移，實現污染物零排放。二是環境保護部印發《全國生態脆弱區保護規劃綱要》（2008年9月27日）。這是加強生態脆弱區保護是控制生態退化、恢復生態系統功能、改善生態環境質量和落實《全國生態功能區劃》的具體措施，是我國第一個專門指導生態脆弱區保護工作的長期規劃，針對東北林草交錯生態脆弱區、北方農牧交錯生態脆弱區、西北荒漠綠洲交接生態脆弱區、南方紅壤丘陵山地生態脆弱區、西南巖溶山地石漠化生態脆弱區、西南山地農牧交錯生態脆弱區、青藏高原復合侵蝕生態脆弱區和沿海水陸交接帶生態脆弱區，行政區域涉及黑龍江、內蒙古、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅、青海、新疆、西藏、四川、云南、貴州、廣西、重慶、湖北、湖南、江西、安徽等21個省(自治區、直轄市)。《綱要》闡述了生態脆弱區的基本特征和空間分布，分析了我國生態脆弱區存在的問題和成因，明確了保護的指導思想、原則和目標，并提出了工作任務、重點和對策措施，爭取到2020年，在生態脆弱區建立起比較完善的生態保護與建設的政策保障、生態監測預警和資源開發監管執法體系，脆弱區生態系統得到全面恢復。這兩個文件對于貫徹落實科學發展觀，建設生態文明具有深遠的歷史意義。隨后，國務院在2009年一年里先后批復了《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》《關中—天水經濟區發展規劃》《江蘇沿海地區發展規劃》《橫琴總體發展規劃》《遼寧沿海經濟帶發展規劃》《促進中部地區崛起規劃》《中國圖們江區域合作開發規劃綱要》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》等規劃。其中《鄱陽湖生態經濟區規劃》要求以促進生態和經濟協調發展為主線，以體制創新和科技進步為動力，轉變發展方式，創新發展途徑，加快發展步伐，把鄱陽湖地區建設成為全國大湖流域綜合開發示范區、長江中下游水生態安全保障區、加快中部崛起重要帶動區、國際生態經濟合作重要平臺，生態文明與經濟社會發展協調統一、人與自然和諧相處。

21世紀是生態文明的世紀。生態文明既是理想的境界，又是現實的目標；既是生動的實踐，又是長期的過程。生態文明理想和目標的實現全體人民共同努力，需要長期的奮斗。建設生態文明是踐行科學發展觀的內在要求，也是建設社會主義和諧社會的基礎和保障。生態文明是物質文明、政治文明、精神文明的前提和基礎，而是物質文明、政治文明、精神文明又嚴重影響生態文明發展水平。中國特色社會主義道路是物質文明、政治文明、精神文明和生態文明共同發展的道路，沒有良好的安全的生態條件，中華民族就會陷入深刻的生存危機，根本不可能有高度發達的物質文明、政治文明、精神文明。我國將建設生態文明納入全面建設小康社會的宏偉目標，不僅會進一步推動生態文明建設向縱深挺進，而且將全面促進物質文明、政治文明和精神文明的發展，從而加快實現建設小康社會宏偉目標的歷史進程。

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周少玲，女，中共江西省委黨史研究室辦公室主任。

責任編輯 梅 宏