流域生態補償模式分析及優化對策探討

劉俊威，呂惠進

（浙江師范大學，浙江 金華 321004）

1 引言

模式是與一定的任務相聯系的各要素的具體指向、表現形式及其關系處理的概括。模式的主要特征表現在3個方面：一是仿效性，模式作為一種參照樣式，在一定的時空條件下，其構成要素具有相對穩定性，人們可以照此模仿甚至照著做，從而得出近似的結果。二是中介性，模式既有從理論到模式再到實踐這一程序，也有從實踐到模式再到理論這一程序，模式介于理論與實踐之間，既能促進理論提高，又能促進實踐發展；既有理論的指導性，又有實踐的操作性。三是發展性，模式不是僵化的結構形式，而是一個動態發展的開放系統。

流域生態補償的模式可以根據不同的側重點進行不同的劃分，例如從流域生態補償機制的運作主體角度來分，可以界定為以政府為主體的生態補償運作模式和以市場為主體的生態補償運作模式，以及介于兩者之間的準市場模式［1］。

2 政府補償模式

政府補償模式是以國家或上級政府為實施和補償主體，以區域、下級政府或農牧民為補償對象，以國家生態安全、社會穩定、區域協調發展等為目標，以財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅收優惠和人才技術投入等為手段的補償方式［2］。從我國的實際情況來看，政府補償模式是目前開展流域生態補償最主要的形式，也是比較容易啟動的補償形式。

2.1 政府補償的主要形式

2.1.1 財政轉移支付

一般情況下，財政轉移支付適合需要資金數額龐大的跨流域或區域性的大型項目。政府主要通過項目支持和產業支持來實現財政轉移支付，達到對水資源開發地區生態保護與建設投入的目的。

依托項目管理，實施生態環境補償是發達國家的一條成功經驗?？梢詫⒂邢薜馁Y金集中起來，實現規模效益。而且生態環境政策實施起來就比較容易控制，效果也容易進行評價。目前我國采用的項目支持方式建設水資源開發生態保護工程，包括庫區生態建設和環境保護項目、重點生態保護區發展項目、生態移民項目等。水資源開發地區的產業結構層次一般較為低下，區域內差異較大，這成為地區經濟持續增長與發展面臨的一個嚴重問題。各級政府在移民搬遷的同時，加強對庫區的產業扶持。沒有產業支撐，庫區不可能有持續的增長和發展。當然，在庫區工業發展中必須重視環境保護，應立足于區域經濟發展現狀，在考慮市場需求、資源條件、區位條件等因素的基礎上，發展對庫區生態環境影響小的工業，重點支持一些綠色產品工業的發展。

福建省為閩江流域生態補償設立專項資金，2005～2010年福州市每年增加1 000萬元用于支持上游三明市和南平市，三明市和南平市每年在閩江流域整治資金基礎上各配套500萬元，省環保局再安排1 500萬元。專項資金主要用于三明市、南平市轄區內列入福建省政府批準的《閩江流域水環境保護規劃》和年度整治計劃內的項目。目前，借鑒福建省流域生態補償的思路，浙江省也在建立錢塘江流域生態補償試點。

2.1.2 政策補償

政策補償是由上級政府對下級政府權力和機會的補償。受償者在授權的范圍內利用制定政策的優先權和優惠待遇，制定一些列政策籌集資金和促進發展。利用制度資源和政策資源進行流域生態補償在我國是一種行之有效的方式，尤其是在資金匱乏、經濟薄弱的地區。

1994年經浙江省委省政府批準，在位于金華市的金華經濟技術開發區內設立了一個異地扶貧開發區——浙江金磐扶貧經濟開發區。該區由金華管轄，磐安縣組織開發建設，開發收益歸磐安縣。位于金華江流域源頭地區的磐安縣既要發展經濟，又要保護生態環境，得到的補償就是在金華市開發區用地，實施異地開發，進行招商引資。園區建成后，吸引了130多家企業進駐，每年實現稅收4 000萬元，占該縣GDP總量的10%，使磐安擺脫了貧困縣的帽子。

2.2 政府補償的特征

（1）補償實施的命令控制。在政府補償中，如何補償、補償多少、實施補償后要達到什么樣的生態環境質量目標，均由政府在行政控制下做出政策性規定［3］。

（2）受益者補償的間接性。政府在組織進行補償過程中發揮主體作用，而不是受益者對生態服務提供者的直接補償，這是區別于市場補償的首要特征。

（3）補償資金來源的強制性。生態補償資金雖然由國家財政支出作出統籌安排，但從資金來源上看，由于這項財政支出主要來自于對生態環境受益者的收費，帶有一定的強制性。

主要危害櫻桃葉片。發病初形成針頭大的紫色小斑點，以后擴大，相互結合，成為圓形褐色病斑，上生黑色小點粒，即分生孢子塊及子囊殼，最后病斑干縮穿孔脫落。子囊殼在被害葉片上越冬，翌年孢子飛散侵染。一般5-6月發病，8-9月最盛。發病嚴重時，可造成早期落葉削弱樹勢，影響產量，病原為細菌。

（4）補償形式的多樣性。政府補償除了采用現金支付的形式外，也可采用其他多種形式，如項目支持、優惠政策、智力支持等。政府主導補償模式具有效率高、易實施的特點，但也存在一定缺陷，如信息不對稱、財政能力有限等。

3 市場化模式

市場化模式指充分利用市場作用，通過市場機制將水資源開發、水環境保護和建設成本納入市場經濟主體的分析和決策過程，使開發利用水資源的生產者和消費者承擔相應的經濟代價，利用經濟手段通過市場行為實現流域水資源生態補償的目的。由于政府補償具有管理成本巨大、效率偏低、產權界定不規范等問題，決定了市場參與水資源生態補償的必要性［2］。只有市場參與才能調和政府補償的剛性缺點，發揮經濟主體自身的積極性和主動性，實現補償的高效性。

3.1 市場化模式的主要形式

3.1.1 產權交易

產權交易包括水環境排污權交易和水資源產權交易。在水環境排污權和水資源產權交易市場上，任何市場主體均可以按照賣家最低價與買家最高價相符時成交的交易規則，進行產權交易，以實現水資源生態補償的目的。政府也可以以市場主體的身份進入產權交易市場，根據經濟－生態的發展狀況，通過購買或出售資源產權來調整該區域內的產權交易量，間接地對生態環境進行補償。

3.1.2 一對一的市場交易

這種交易方式的特點的交易雙方基本上是確定的，只有一個或少數潛在的買家（如市政供水企業、礦泉水業、釀酒企業等），同時只有一個或少數潛在賣家（如某一中小流域）。交易雙方直接談判或通過中介來幫助確定交易的條件和金額。該模式適用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區小流域的生態補償問題。由于流域生態服務最直接和最綜合地體現在上游提供的優質足量的水資源，所以上下游政府間的水資源交易是這種市場交易的主要形式。

生態標志實際上是對生態環境服務的間接支付方式，這種支付方式的關鍵在于是否存在贏得消費者信賴的認證體系。生態標志制度是一項廣泛發展的制度，可以作為生態功能去和流域生態補償的一種創新政策工具加以應用。鼓勵生態功能保護區和較大流域水源保護區積極開發生態標志物品和服務，將當地的生態優勢轉化為經濟產業優勢，由廣大消費者支付生態補償的費用。目前，我國生態標志有3個等級，即無公害食品、綠色食品和有機食品。

3.2 市場模式的特征

（1）補償主體多元化。在生態補償市場運作過程中，主體呈現多元化，不再是單一的政府，環保組織、生態服務供給制和受益者也都參與其中。這在客觀上通過價格杠桿實現了資源價值在主體間的轉移，達到資源的最優配置。

（2）補償主體的平等性。市場補償在市場體系這一平臺下，使得生態利益相關者直接參與到其中，各主體在地位上是平等的，促使各交易主體能夠從自己的真實意愿出發，達成補償交易。

（3）補償機制的市場激勵性?？偭靠刂葡碌沫h境資源使用權在交易的過程中，價格的變動為資源使用者選擇合適的使用方式提供了依據。在價格機制的引導性，市場主體自愿決定補償與否、補償數額與補償方式。

（4）補償手段的等價有償性。市場補償的原動力在于補償的利益，各補償主體參與市場補償的目的是出于對社會利益、經濟利益或個人利益的追求。由于市場化具有靈活性強、補償方式多樣化、補償充分等特點，通過市場化來實現對生態建設進行補償是未來的發展趨勢。

4 準市場模式

準市場模式是指在國家或者區域政府間的協調下，通過區域之間的協商和橫向轉移支付、對口援助等，實現生態建設區和生態受益區域之間的生態補償。準市場模式比較適合生態建設受益區域能夠較容易劃分的流域上下游之間的生態補償。由于相對于生態補償需求國家補償能力有限，引入私有資金對流域生態補償和環境保護顯得更為迫切，我國也出現了一些基于市場導向的生態環境協商交易。比較典型的例子就是金華江流域的東陽市和義烏市的水權交易［5］。2001年，浙江省東陽市將境內橫錦水庫5 000萬m3水的永久使用權有償轉讓給下游義烏市，成交價格是4元／m3。在水權交易過程中，政府作為談判代理和中介部門推動和管理水權交易的具體實施。

準市場模式建立在自愿協議的基礎上，實際上是生態建設區域和受益區域之間的動態博弈，共同保護環境和促進發展的一種模式。該模式可以彌補單純由建設區域所在的地方政府或國家進行補償的不足，具有一定的靈活性。但準市場模式對受益區域不易區分的生態建設的補償問題較難操作，并且受補償提供區域的財政能力、公眾的環境與公平意識等因素的制約。

5 流域生態補償模式存在的問題

我國流域生態補償同世界上其他國家一樣，政府主導是主要的補償方式，市場貿易支付剛剛起步，私有資金注入較少。雖然生態標記認證發展較快，但協商交易只是分散個別地存在，整體上自由貿易市場尚未形成。市場失靈和政府失靈是兩類并存的問題，這決定了政府和市場的相互依賴［6］。只有通過政府和市場的雙向調節，共同發揮作用，才能維持環境與經濟社會的可持續發展。從我國生態補償的運作現狀來看，發揮主導作用的是政府補償。隨著生態危機的凸顯，單靠政府主導的生態補償遠遠不能解決經濟發展與環境發展日益尖銳的矛盾。

5.1 補償資金來源單一，資金管理不到位

目前，我國政府主導的生態補償，資金來源基本是排污收費、征收的生態補償費以及財政專項撥款機制。就中國目前的經濟和技術水平現狀而言，生態建設的成本巨大，單靠國家財政投入是遠遠不夠的。首先，省級以下的財政轉移支付制度不健全，財政支付不到位的現象經常發生，生態建設資金往往不能得到很好的保證。資金來源的單一性，造成了資金積累和籌措不足，制約補償機制的建立與發展。其次，對有限的資金存在管理不到位的問題。生態補償資金在運作中程序不規范、監督約束機制缺位。在實際執行過程中，生態效益補償資金被大量擠占或挪用。而在補償資金發放過程中，各級政府往往以管理費等名義層層截留。

5.2 政府決策的有限性

作為公共組織的政府在進行決策時，往往為了達到某種目標而選擇和利用符合其需要的信息。從本質上來說，政府是一個有限理性主體。其有限理性表現在兩個方面：一是決策信息的不完全性。在一般情況下政府所了解和掌握的信息都是有限的，即使能夠獲取的信息也存在一定的時滯性。例如，政府需要獲取排污者的有關信息，需要知道各企業不同的技術與污染控制成本。然而，環境信息獲取的高成本和造成的資源浪費甚至可能大于干預本身所得的收益。二是決策信息的使用和解釋過程受到不同價值觀的影響。決策的參與者可以用不同的價值觀對信息做出不同的解釋和應用，選擇過程也不能夠做到完全中立地評價各種利益。有些項目完全由政府主導，不符合“誰受益，誰補償”及資源有償使用原則。例如，南水北調、引灤入津、引黃濟青等工程，用水區基本上無償使用這些高成本水資源，不利于調動水源區保持水質的積極性，最終會影響水資源的可持續調配。

5.3 定價體系不合理

從一定程度上講，生態補償實際上就是生態鏈上不同環節之間的利益再分配，補償的有效性取決于對自然資源和生態環境價值的科學評估。如前所述，政府主導的生態補償定價是在政府有限理性的條件下作出的評判。政府價格對生態環境的稀缺程度界定的模糊性，使得有人即使有想保護生態資源的想法，也很少有保護生態資源的行為動力。信息不對稱可能導致“補償不足”或“補償過?！保罢邥绊懷a償對象提供優質生態環境服務的積極性，后者意味著支付的成本過高。對生態資源不合理的定價體系，往往會刺激人們對有限資源進行過度消費，這也恰恰會引發更大規模的生態破壞。

5.4 責、權、利不對等

政府補償資金的來源很大一部分是生態稅費。由國家來補償保護者和受損者的損失，無疑是利用全民稅收作為財源，變成全民對該污染或破壞生態環境的行為負責，違反了“誰破壞，誰補償”的補償責任原則。

6 優化流域生態補償模式的對策

6.1 政府主導與市場運作要相輔相成

從國外對生態服務購買的實踐來看，雖然有的生態補償方式以政府為主導，有的生態補償方式以市場為主導，但政府與市場之間并不是完全對立的。在生態補償過程中，要正確處理政府和市場的關系，不要把二者人為地割裂開來。在一些大江大河和重要生態功能區的生態補償過程中，政府處于主導地位，但也不妨在適當環節充分利用市場機制，如利益相關者的參與和協商，保證公共支付政策的效率和長效性。對一些中小流域上下游之間，在政府主導下，可以主要運用市場機制來進行生態補償。

6.2 將項目運作作為實現補償的主要方式

法律政策只是傳達國家或地方政府要實現生態保護目標的決心，對包括補償在內的生態保護措施做一些原則性和結論性的規定。無論采取何種形式來實現政策目標，大多都通過具體項目的實施方式來實現政策目標。大多都通過具體項目的實施方式落到實處。因此，從當前看，我國建立流域生態補償機制最主要的是構筑生態補償的國家戰略框架，首先要把生態補償的原則要求體現在制度設計當中；而后在政策執行過程中，項目運作是比較有效的方式。

6.3 重視生態標志制度的建立

生態標志制度雖然不是直接意義上是生態補償，但是公眾通過對生態標志產品的購買，實際上是對附加在這些產品上的生態服務進行補償。目前我國生態標志產品的消費市場正在逐漸形成，只要有支付意愿，價格體系得當，消費者愿意購買生態標志產品，也能達到生態補償的目的。從這一角度出發，政府一方面要鼓勵需補償地區生產生態標志產品，將生態優勢轉化為產業優勢；另一方面要積極建立綠色消費體系，特別是鼓勵政府綠色采購，形成新的補償途徑。

6.4 建立和完善相關法律法規

生態補償實際上是一種利益協調，可以通過行政、經濟、道德和法律途徑來實現。建立由流域生態補償各相關利益方參與的管理體制、運行機制、協商機制和公眾參與機制，明確各方權利和責任，并結合試點地區逐步探索完善。通過試點地區各種經驗的積累，逐步制定和完善流域生態補償的法律法規，可以有效降低行政協調、經濟協調和道德協調的主觀性，形成以法律法規為依據的相對成熟的補償方式。

［1］毛顯強，鐘 瑜，張 勝.生態補償的理論探討［J］.中國人口·資源與環境，2002，12（4）：38～41.

［2］葛顏祥，吳菲菲，王蓓蓓，等.流域生態補償：政府補償與市場補償比較與選擇［J］.山東農業大學學報：社會科學版，2007，35（4）：48～53.

［3］Ruud Cupers.Guidelines for ecological compensation associated with highways［J］.Biological Conservation，1999（90）：41～51.

［4］Ruud Cupers.Ecological compensation of the impacts of a road［J］.Ecological Engineering，1996（7）：327～349.

［5］胡鞍鋼，王亞華.從東陽－義烏水權交易看我國水分配體制改革［J］.中國水利，2001（6）：35～37.

［6］徐永田.我國生態補償模式及實踐綜述［J］.人民長江，2011，42（11）：68～73.