生態旅游監管研究述評

王志文，章昌平

（桂林理工大學，廣西 桂林 541001）

1 引言

為了發展生態旅游，實現自然與經濟社會和諧發展的目標，各國都建立了相應的生態旅游監管體制，一些國家在生態旅游建設中發展迅速。我國生態旅游市場需求大，旅游發展中環境破壞現象嚴重，一些旅游區生物的多樣性被破壞，土壤退化加速，森林面積急劇減少，經濟社會呈現出非理性的發展狀態，急需建立政府主導下的生態旅游監管體制來遏制進一步的破壞行為，促進經濟社會的良性發展。2010年邵琪偉指出，要借鑒國際上發展生態旅游的經驗和辦法，探索監管制度，完善生態旅游區規劃審批的制度，加強對生態旅游項目建設的監督［1，2］，建立一套促進生態旅游健康發展的監督體系。

2 國內生態旅游監管研究

2.1 國內生態旅游監管現狀

從國家旅游網新聞列表數據統計，從2006年6月20日到2011年2月18日共有2587條新聞涉及到“生態旅游”，其中有1448條新聞與”發展生態旅游“相關，占全部新聞的55.9%。同時生態旅游研究已經逐步成為旅游研究的重點，據”中國知網“數據分析，從1980年到2010年，按5年一個周期計算，“生態旅游”研究占“旅游研究”的比例呈上升趨勢。

國家旅游局已經初步公告出《國家生態旅游示范區建設與運營規范指引》，明確了生態旅游、生態旅游示范區的定義、分類及標準，為發展生態旅游提供了總體方向。國家環境保護部已公告《國家生態旅游示范區建設與運營規范指引》，出示全國生態示范區建設規劃綱要（1996～2050年），并分批構建全國生態示范區和國家級生態示范區。已經被認定為“生態省”的有海南省、黑龍江省、浙江省、安徽省、四川省、吉林省、福建省、山東省、河北9個省，國家級生態示范區共389個。可以看出我國已經具備建立生態旅游行政監管體系的基礎［3，4］。

2.2 國內生態旅游行政監管機構設置

我國生態旅游政府監管的主體分為3級，第1級是直接監管生態旅游的行政部門，即國家旅游局和各地方旅游局；第2級是間接監管生態旅游，且與生態環境保護關系密切的部門；第3級是間接監管生態旅游，且不直接參與生態環境保護的部門。3種不同的行政部門共同構成了生態旅游政府監管的主體，每類部門都從不同的角度監管生態旅游的發展。

旅游局和二級生態旅游監管部門的職能差異較大，從監管的本質上看旅游局無疑是生態旅游政府監管的中堅力量，其他政府部門在職能范圍內對生態旅游發展進行規范和引導。一個生態旅游景區從規劃到建成，再到運營，這個過程涉及到旅游局和眾多生態旅游監管二級部門。從監管范圍來看，旅游局對生態旅游政府監管涉及到旅游規劃、開發以及旅游經營管理整個動態過程，不僅包括對自然旅游資源開發利用的監管，更包括對旅游利益相關者的利益分配的協調等方面；生態旅游二級管理部門的監督力量主要集中在旅游開發、規劃階段，重點集中在資源環境保護上；監管地位和監管范圍的不同決定了監管方式的不同，旅游局在生態旅游政策法規制定、生態旅游學術研究、民間生態旅游組織發展、國際交流合作中扮演著制定者或引導者的積極作用。二級生態旅游監管部門的職能主要集中在設立部門執行標準、審核生態旅游規劃、監督標準執行等方面［5］。

2.3 國內政府旅游監管的職能

政府旅游監管分為對旅游市場的監管和旅游管理部門的自我監管兩個方面，本文以前者為主要研究目標。旅游行政管理部門對政府的監管包括國家層面和地方層面。在國家層面上國家旅游局設立了質量規范與管理司，質量規范與管理司下設質量監督處、旅行社管理處、飯店管理處、標準化處、導游管理處，其監管職能主要包括維護市場秩序，建立各類標準和指導業務工作。

地方旅游局是旅游行政管理部門和監督的基礎力量，各地方旅游局嚴格貫徹國家、省有關旅游的政策法規，接受國家旅游局的統一領導，對管轄地區的旅游市場進行專門監督、受理投訴和規范當地市場。以桂林旅游局為例，桂林旅游局專門設立了行業質量處，行業質量處負責規范和提高旅游經營企業產品及服務質量；推廣旅游行業標準；承接旅行社和星級酒店申報、復核、年檢工作；協調旅游環保、安全工作，聯系旅游協會工作。而其他行政管理機構，如國土資源局、水利部、環保局、林業局和農業局等，其職能只是負責和本職能部門相關的內容監管。

2.4 國內生態旅游政府監管的缺陷

（1）生態旅游行政監督缺乏權威和力度。作為綜合性產業，旅游業涉及到眾多其他行業，而各行業都有獨立的主管部門，每個主管部門均有本身的管理職能，旅游局不能包攬其他部門的工作職能，這種格局之下形成了旅游管理部門觸及不到的“瓶頸”，在“瓶頸”處，監督不能有效進行，旅游行政部門的權利與職能缺乏一致性，人們對旅游管理部門的工作要求往往超過了其職能范圍，在這種情況下，行政監督不能順利實現。

（2）我國生態旅游監督的途徑過于傳統。從監督主體上看，多為行政部門，而以廣大生態旅游社區居民和游客為主體的民主監督的力量相對薄弱。在監督的路徑上，生態旅游的監督以自上而下的行政監督為主，而民主監督是自下而上的監督。

（3）我國生態旅游監督中群眾監督困難，覆蓋面不全。生態旅游社區居民監督困難主要是因為沒有健全的群眾監督制度，旅游管理部門沒有就群眾監督的性質、地位及作用、監督的途徑、方法做出具體說明。群眾監督意識薄弱，群眾在履行監督權之后，正當權益依舊難以得到維護。

（4）我國生態旅游監督以管制為主，激勵機制不健全。在生態旅游業中工作表現突出的企業沒有受到特別的鼓勵與支持。政府、生態旅游社區對保護生態環境、服務游客有特殊貢獻的社區居民沒有必要的肯定，導游人員收入分配制度不規范，間接滋生了違法亂紀行為。當游客的合法權益受到侵害，并得不到合理的解決時，游客產業監督的積極性也會下降。

3 國外政府生態旅游監管

3.1 國外生態旅游監管的產生

國外旅游監管中，政府是先驅，民間組織是刺激者，而日益嚴重的環境問題和逐漸擴大的旅游需求是旅游監管制度完善的根本原因。隨著生態旅游市場的擴大，生態旅游研究的深入，生態旅游區的功能更加清晰，社會對生態旅游監管也提出了更高的要求。在生態旅游監管的深入與完善過程中，非政府組織無疑起到了推波助瀾的作用。

3.2 國外政府生態旅游監管的特點

（1）發達國家政府生態旅游監管的第一個突出特點是:政府充當協調者的角色，不直接參與旅游經營，積極促進旅游非政府、非營利組織發展［3］。關于非營利組織的具體界定眾說紛紜，其中亨利·漢斯曼（Henry Hansmann）用兩組特性來劃分非營利組織的方法比較有代表性，第一特性是捐贈還是經營（指組織的收入來源），第二特性在于非營利組織是共有性的還是企業性的。隨著市場經濟的發展和社會的變遷，非營利組織經歷了慈善贊助模式到權利與授權模式，再到競爭／市場模式的轉變，在這一轉變中，非營利組織在資金來源、組織結構、工作內容方面發生了巨大的變化，但非營利性和為公眾或弱勢群體謀福利依舊是其主要特性［3～5］。

在國外，政府積極鼓勵旅游非政府、非營利組織發展，這類組織在生態旅游監管中發揮著舉足輕重的作用。這首先是由非營利組織的本質特性決定的，非營利組織是指不是以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。非營利組織是現代社會發展的必然產物，它的興起源于第一和第二部門職能和力量的欠缺。旅游非營利組織是伴隨著旅游經濟高速發展過程中日益嚴重的環境問題，社會問題產生的［6］。隨著旅游業的發展，旅游經濟活動的深入，旅游呈現出的負面影響日益突出。各國、各地區出現了各種形式的旅游非營利組織。不同的旅游非營利組織在組成方式、資金來源、工作內容上都存在差異，但是根本宗旨是一致的，目的在于協調政府、旅游經營企業、景區居民、游客之間的利益，在保證生態環境可持續發展的同時，促進地方經濟、社會和諧發展［7～8］。

國外旅游非營利組織的發展速度較快，目前學術界把旅游非營利組織主要按其職責范圍進行區別，劃分為國際級、區域級、國家級、地方級4個級別。各個級別具有代表性的非營利組織:國際性的如FEE、世界旅游及旅行理事會、世界旅游委員會、熱帶雨林聯盟、國際生態旅游學會和國際保護聯盟等；區域性的如歐洲環境教育基金、亞太旅游協會、歐洲高爾夫協會生態委員會、美洲旅游認證網和加勒比海可持續旅游委員會；國家級別的如澳大利亞的澳大利亞旅游經營者網絡（ATON）和澳大利亞生態旅游協會（EAA）、澳大利亞可持續旅游合作研究中心，中國的中國旅游協會等［9］。

（2）發達國家政府生態旅游監管的第2個突出特點是積極促進生態旅游標準化工程建設，為生態旅游監管提供操作規范。

由于服務對象的不同，在同一級別中，不同的旅游非營利組織在工作內容上存在很大的差異，但是總的來說，各個級別的非營利組織在實現工作目標的路徑選擇是具有高度的一致性。歷史上，非營利組織的生存基礎依靠3種支持，即政府補貼或資助、企業捐贈和個人捐贈，公眾的道德感和政府對民眾的責任感是非營利組織成立的精神基礎。隨著市場經濟的發展和社會的變遷，非營利組織經歷了慈善贊助模式到權利與授權模式，再到競爭／市場模式的轉變，在這一轉變中，非營利組織在資金來源、組織結構、工作內容方面發生了巨大的變化。簡單的說教宣傳已經不足以支持非營利組織的運作，因此非營利組織形成了一些新的運作方式，以旅游業為代表，生態旅游非營利組織通過建立完備的旅游評估體系來對旅游經營者或旅游目的地進行考察，對考察合格者基于認證和宣傳，并進行持續的監督，以保持旅游企業提供的產品和服務符合行業提供的標準，這種運作方式不僅忠于非政府組織的服務宗旨，也保障了組織的正常運作［10］。

到目前為止，國外主要的認證組織都有直接參與或與其他政府、非政府組織合作參與旅游認證。旅游非營利組織提出的行業標準往往高于政府設定的標準，它在實施過程中充分考慮到旅游社區居民、游客、旅游景區工作員的利益，而不僅僅是政府的經濟利益。旅游非營利組織充分的考慮到信息的公開性、教育性、全面性、實用性，這些特性無異給生態旅游監督開啟了一道方便之門。

3.3 國內外政府生態旅游監管的差異性分析

（1）政府在旅游監督中扮演的角色不同。在我國，旅游行政管理部門是旅游監管的主體，直接領導旅游監督工作，而在國外絕大部分國家，政府在旅游監管中起著間接的、配合的作用。以美國為例，美國與生態旅游相關的機構，如美國國家發展署、國家環境保護署、聯邦商務、美國農業部國家森林管理局。美國漁業和野生動植物管理局、國家土地局等部門，他們都根據自己的職責在不同的方面，從政策制定等宏觀方面對旅游業進行了規范管理，但是更多細節標準制定及執行工作，則更多地落實到與旅游相關的非營利組織工作中［11，12］。

（2）國內外生態旅游監督的對象不同。在國外，各類國家級，特別是地方級的生態旅游監督組織都有明確的監督對象和監督范圍，我國尚未將生態旅游監管作為一個單獨的、專門的課題提上日程，也沒有確定明確的監督對象。生態旅游監督主體和監督對象的差異直接決定了兩者在監督方式上的差異，中國實行的是以政府為主導的監督方式，而國外旅游非營利組織在監督中發揮著更加積極的作用。

（3）在國內外政府生態旅游監管中，非營利、非政府組織的作用不同。中國旅游非政府、非營利組織發展緩慢，社會政治經濟制度的差異是形成國內外生態旅游非營利組織發展水平差距的主要原因之一。

數據顯示，中國是世界上制定旅游業標準較多的國家，但是單純的法律法規顯然不足以形成有效的監督，有效的監督之網需要一個規范、統一、被認可的標準，需要以非營利組織為代表的廣大民眾的參與。但是，現階段，中國缺乏生態旅游非營利組織成長的土壤。中國是社會主義公有制國家，自然資源由國家所有，因此，以公眾福利為工作目標的生態旅游非營利組織缺乏成長的政治、經濟基礎。我國非政府組織發展沒有相應的制度保障，民政部對非政府組織設置的條件苛刻，審批耗時長，手續復雜，國家也沒有健全的政策對環保積極的個人或企業給予充分的肯定和持續的激勵，這打擊了公眾成立非政府組織的熱情；我國社會經濟發展的水平比較低，生態旅游還沒成為公眾旅游的普遍需要，大眾對生態旅游的概念還停留在模糊認知階段，沒有形成生態旅游非營利組織的社會土壤。在家族觀念盛行的中國，民間自助的形式與西方有差異。

4 國外生態旅游監管的啟示

4.1 建立以政府為主導的生態旅游監管

結合國外生態旅游政府監管的歷程與中國的特殊國情，中國旅游行業的發展背景，可以得出這樣的結論，我國應建立以政府為主導的旅游監管體系。由于我國生態旅游市場混亂，對生態旅游發展進行專項監管刻不容緩；生態旅游涉及到國民經濟的各個產業，在眾多權力部門職能交叉，權責不明的情況下，只有專門的旅游監管部門才能為生態旅游健康發展堅強后盾；我國旅游非政府組織發展不活躍，其地位缺乏法律權威，現階段還不足以擔當起生態旅游監管引導者的重擔；因此在我國現有的體制基礎上，建立政府主導性的旅游監管體系更具備可行性與操作性。

4.2 健全生態旅游發展的市場機制

只有在健全的市場機制下，政府才能最大限度地發揮宏觀調控能力，中國生態旅游的可持續發展離不開健全的市場機制，健全的市場機制包括幾個方面。

（1）市場準入與市場退出機制，市場準入與市場退出機制有利于提高生態旅游行業的服務質量，預防資源被破壞現象，促進生態旅游有序發展。

（2）利益分配機制，合理的利益分配機制有助于解決政府、生態旅游社區居民、旅游企業之間利益分配不均，矛盾激化的問題，使旅游發展成為當地經濟發展與和諧社區建設的雙重動力。

（3）信用機制。信用機制包含兩點，一是通過信息傳達建立生態旅游的社會認同感，二是通過監管規范生態旅游景區行為，提高生態旅游服務質量，通過對生態旅游企業進行質量評估來評定其信用。

4.3 鼓勵非政府組織發展

非政府組織有助于減少政府部門的工作負擔、工作成本，解決公共產品缺失、旅游信息不對稱的問題，在西方國家，旅游非營利組織發展已經相當成熟，對生態旅游可持續發展意義重大。根據我國現行法規，社會團體（簡稱“社團”）是由中國公民自愿組成，為實現會員的共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性民間組織（民政部1998）［13］。其中主要包括協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、商會等社會組織。正處在社會轉型時期的中國旅游業非政府組織發展緩慢。因此，應該充分的鼓勵非政府組織的發展，發揮民間在生態旅游監管中的作用［13］。

4.4 構建生態旅游認證標準

盡管近幾年國內出現了一些申請生態旅游認證的景區，但國外生態旅游認證在中國的發展極其緩慢，究其原因，主要是因為國外生態旅游認證在中國缺乏成長的土壤。國外生態旅游認證是針對國外的具體情況設計的，并沒有將中國生態景區的自然資源特色納入評估過程中，更不可能考慮到中國少數民族地區文化的差異性，這一特點降低了國外生態旅游認證在中國的應用性。同時國外生態旅游認證成本相對較高，一般都具有自愿性的原則，在中國現有的市場環境下，“生態旅游”的口號泛濫，生態旅游市場秩序混亂，直接照搬國外生態旅游認證并采用“自愿性”原則還不具備可操作性。

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