城鄉建設用地增減掛鉤試點工作中的有關問題探討

王瑞豐，曹 偉，吳 紅

（1．遼寧省阜新市國土資源局清河門分局，遼寧 阜新123000；2．遼寧省阜新市清河門區發展和改革委員會，遼寧 阜新123000；3．遼寧省清河門區艾友街道，遼寧 阜新123000）

1 引言

城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》是針對我國經濟社會發展和土地利用的一項制度創新，它提高了集體建設用地利用率，拓展了發展空間，通過科學實施“掛鉤”試點項目，不僅緩解了用地壓力，促進了經濟發展，而且有力地支持了新農村建設，走出了一條依法管地、科學用地、和諧發展的新路子，加速了新農村建設，促進了城鄉一體化發展。

2 增減掛鉤政策的意義和作用

當前我們面臨新增建設用地規模指標和計劃指標不足的雙重壓力。通過增減掛鉤項目，既可以有效緩解土地利用規劃、計劃雙重指標不足帶來的新增建設用地制約問題，又能適當聚集城鎮人口，有力支持扎實推進城鎮化建設。隨著工業化、城鎮化和新農村建設的推進，城鄉建設用地供需矛盾日益突出，耕地保護壓力不斷加大。從20世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法，盤活存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足。

城鄉建設用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大土地政策措施，是解決當前保障發展與保護耕地矛盾的有效途徑，也是推進新農村建設，統籌城鄉發展的重要手段。增減掛鉤是推動新農村建設，改善城鄉二元結構，促進城鄉一體化發展的重要手段；是促進土地節約利用，實行建設性的保護，提高保障發展和保護資源能力的有效途徑；是推動土地管理制度改革，實現土地從資源管理向資源、資產、資本三位一體管理轉變的重要推手；是緩解當前及今后工業化、城鎮化加快發展的土地用地供需矛盾，促進城鄉一體化建設和經濟社會全面協調可持續發展的有效手段。

3 城鄉建設用地增減掛鉤工作規劃

3．1 規劃統籌

為了科學規劃、統籌安排、整體推進，試點市、縣應當依據土地利用總體規劃，編制土地綜合整治規劃，明確城鄉建設用地增減掛鉤布局安排，統籌安排掛鉤試點工作。同時依據土地綜合整治規劃，編制掛鉤項目區實施規劃，合理確定城鎮建設用地增加和農村建設用地復墾規模、范圍和布局。要整體考慮土地開發利用、農村基礎設施建設、產業布局、生態環境保護、農民就業和社會保障等問題，以掛鉤為平臺和抓手，綜合推進各方面工作，實現土地利用節約集約，耕地資源有效保護、農民生活切實提高，城鄉建設協調共榮。

（1）與耕地保護、基本農田建設和節約集約用地相結合。通過規劃，合理確定拆除、保留和擴大的村莊規模和范圍，提高土地集約利用水平；提出農村土地綜合整治、通過開展掛鉤工作，有效推進耕地保護和基本農田建設。

（2）與相關產業發展相結合。通過規劃，統籌安排農村特色產業，鄉村旅游業等相關產業，將引導農民適當集中居住、開展農村土地綜合整治與發展農村相關產業充分結合起來，促進當地經濟發展，提供有效地就業崗位，提高農民收入水平，為農民集中居住提供支持。

（3）與社會主義新農村建設相結合。要將掛鉤工作與當地新農村建設結合起來，通過規劃，做好公共交通、供水供電、垃圾處理等城鄉基礎設施的銜接；做好教育、醫療、文化、衛生等公共服務配套設施的銜接，推動城市基礎設施向農村延伸、城市社會事業向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射，促進城鄉一體發展。

選擇掛鉤試點項目區時，要注意先宜后難，量力而行。各地農村經濟社會發展、城鎮化進程、風俗習慣、自然環境等都存在著極大的差別。因此，開展增減掛鉤，引導農民集中居住，應充分考慮農村工業化、城鎮化水平，城鎮合理布局，鄉土特色等，因地制宜地推進。要綜合考慮農村建設用地整理潛力、經濟社會發展水平、資金投入能力、鎮村規劃實施進度，特別是老百姓的生產生活基礎及思想認識程度等實際情況量力而行，一是要選擇切合實際的安置模式。根據當地實際情況，按照方便生產生活的要求，選擇農民安置方式。二是要保持當地固有的鄉土風貌。村莊規劃建設應該體現多樣性，充分保持當地農村的自然形態和人文風情，形成當地村莊布局特色和建筑特色。三是要注意對古村落和人文傳統的保護。

3．2 維護權益

（1）掛鉤工作必須充分尊重農民意愿，保護農民的合法權益，保障農民的知情權。增減掛鉤涉及到千家萬戶農民的切身利益，必須讓廣大農民了解相關政策，保證農民事情全過程的知情權和參與權。掛鉤項目區選點布局應當舉行聽證、論證，充分聽取當地農民的意見；掛鉤工作實施過程中，設計農用地或建設用地調整、互換，也要征得農民的同意。

（2）保護農民的合法利益。在拆遷補償上，要合理評估農民宅基地及房屋價值，并給予合理補償，優惠供應安置房；在土地權益保護上，舊村莊整理復墾的耕地，應有原農村集體經營，節約的建設用地調劑使用獲得級差收益，應主要用于支持集體發展生產和農民改善生活條件；要防止以掛鉤為名，隨意收回或調整農民土地承包經營權。

（3）在就業安置上，要做好搬遷農民的職業技能培訓，增強搬遷農民的持續就業能力。

4 增減掛鉤試點工作存在的問題

4．1 農民被“城鎮化”

為了發展中心城鎮，吸引農民進城，借增減掛鉤之際，將被拆遷農民集中安置在中心城鎮，實行城鎮居民化管理，但在就業、這會保障、醫療等方面無法提供與城鎮居民同等的公共服務，結果安家不能安身，出現新的社會矛盾和問題。

4．2 生活方式改變帶來生產方式的問題

幾十平方公里建一個中心村（鎮），大量農民在中心村（鎮）過度安置，遠離了生產地。在以家庭承包經營為主、農業生產社會化分工尚不發達的情況下，沒有統籌協調組織，加之農村輕壯勞力大量外出打工，更是增加了農民生產的成本和勞動強度，最后會遭到群眾的反對。

4．3 增減掛鉤變形

擅自擴大試點規模，擴大試點內容，如果不注意加強試點工作的引導，不注意加強規范和監督，一些地區就可能借增減掛鉤之際，借新農村建設之名，擴大增減掛鉤的內容，多建拆遷安置房，按商品房對外銷售，或進行些其他建設，破壞了增減掛鉤的初衷。

5 加強增減掛鉤工作的對策與建議

（1）針對增減掛鉤已經暴露出的和可能出現的問題，要進一步完善制度，深化改革，創新措施。目前除了安置拆遷農民用房和一些公共服務需要一部分用地外，其余整理出的用地指標幾乎全部用作工業和城市發展用地。從現在開展增減掛鉤的地區來看，算經濟賬不僅完全可行而且有余，如果將其整理出的用地指標不是全部用作建設發展用地，規定將其中的10%或20%變成耕地，那么就不是吃光用光，反而增加了耕地，提高門檻就是讓有條件的地方來開展增減掛鉤。

（2）加強增減掛鉤土地收益的管理。增減掛鉤關鍵是地方政府要讓利，眼光要放在謀取發展空間上，不能既要發展空間，又要與民爭利。要建立專項資金管理制度，封閉運行，確保資金實實在在用在項目上，用在農民身上，防止因管理不當流向他用。

增減掛鉤是一項新事物，看似簡單，卻是一個復雜的系統工程，涉及的問題深，牽扯面廣，要注意潛在的問題，引導好、指導好、總結好，要加強正面宣傳，對存在的問題要高度重視并及時修正糾正。為推動集約節約用地和農村土地制度改革發揮作用。

［1］中華人民共和國國務院．國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知（國發［2010］47號）［R］．北京：中華人民共和國國務院，2010．

［2］國土資源部．城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法，國土資發［2008］138號［R］．北京：國土資源部，2008．