有關國有林場的采伐管理研究

陳悅

（貴州省水城縣楊梅林場，貴州 水城553000）

1 引言

森林采伐管理是森林資源管理的核心內容之一，也是森林資源管理工作的重要組成部分。森林資源采伐管理的好壞，不僅影響到森林資源質量變化，森林經營者從事森林經營工作的積極性，及其合法經濟權益能否得到保障，并且最終直接影響到我國森林生態體系、林業產業體系和森林文化體系建設能否順利實施。盡管我國自1987年開始實施的林木采伐許可證制度、憑證運輸和木材檢疫制度等森林資源采伐管理制度，對于有效保護森林資源，遏制森林資源無序、過渡采伐發揮了不可替代的作用。現實中，隨著市場經濟體制的逐步完善和市場機制對資源配置功能的不斷加強，特別是集體林權制度改革的逐步推進和國有林場改革的日益深入，現行森林采伐限額管理制度中存在的采伐限額的范圍太廣、采伐類型過多、采伐控制方式不合理、采伐監督檢查難以落實和指標分配不透明等政策問題，已經成為影響與制約森林可持續經營的重要瓶頸之一。森林資源采伐管理也成為社會廣泛關注的重大政策問題，為此，國家林業局于2009年起，在全國范圍內開始進行森林資源采伐管理改革試點［1］。

2 中國森林采伐管理制度的變遷

森林資源采伐管理制度是以國家為主體，國有林區、南方集體林區和非公有制林業經營者為客體的一種制度設定，是國家在我國林區這個系統內，為促進林業及區域經濟的發展，協調林區各利益主體的關系，體現林區的生態性、經濟性、社會性特征，通過合理的政府行為和有效的契約形式，最大化林區的整體效益和長遠收益的一種構型安排。這里的管理主體是國家和政府部門，森林采伐管理制度的研究就是物化關于森林經營主體的經濟利益和森林資源自身存在的社會利益、生態效益3者之間的關系。

中國森林資源采伐管理制度的變遷經歷了強化采伐管制階段、采伐管理失控階段和立法實施采伐限額管理階段。1987年正式頒布的《森林法》確立了森林限額采伐制度。按照《森林法》規定采伐量低于生長量的總原則，嚴格控制森林年采伐量。隨著林業建設和森林經營的不斷發展，逐漸建立了采伐許可證制度、憑證運輸制度和木材檢疫制度等一系列森林資源管理制度。中國森林采伐管理制度作為《森林法》規定的一項重要內容，制度變遷必須通過強制性制度變遷和誘致性制度變遷相結合的方式進行。隨著社會經濟、林業建設以及森林經營技術的不斷發展，森林資源采伐管理制度經歷了從“七五”到“十一五”的不斷完善和發展。使森林資源采伐管理制度實現了單純控制采伐量到以生態建設為主的森林采伐管理的轉變［2］。

3 分類采伐管理的原則和基本框架

3.1 分類采伐管理的原則

（1）堅持保障森林經營者的經營權、處置權、收益權與保障森林科學經營、永續利用、更好地發揮森林資源總體效益相結合，確保生態受保護、林農得實惠。

（2）堅持分類管理、分區施策，從當地經濟社會發展水平和森林經營水平實際狀況出發，改革措施要有針對性、適用性、有效性。

（3）堅持改革創新與依法管理有機結合，確保改革有序推進，機制科學順暢，做到穩步推進，進中提高。

（4）堅持有利于森林可持續經營，確保提高森林質量、增加森林數量、林分結構優化、生態系統穩定，越采越多，越采越好。

3.2 分類采伐管理的基本框架

依森林分類管理為基礎，森林資源采伐管理也劃分為限額管理和非限額管理。對于以用材林為主要經營目的的非規劃林地和部分規劃林地中速生豐產林、工業原料林納入非限額管理。森林采伐限額管理范圍為非限額范圍外的所有森林采伐活動。對于已編制森林經營方案的各類森林經營單位，按照森林經營方案所確定的森林經營內容確定森林采伐限額；未編制森林經營方案的，對于納入森林采伐限額管理的森林采伐活動，按照森林經營的主導功能，森林采伐管理按照公益林和商品林編制采伐限額［3］。

3.2.1 非采伐限額管理

非限額管理的范圍主要包括非規劃林地上營造的林木、規劃林地上營造的速生豐產林和工業原料林，以及法律、法規明令禁止采伐的林木。對于非限額管理范圍的采伐活動，不再依靠限額指標控制，但需依照采伐許可證進行管理。非規劃林地上營造的林木和規劃林地上營造的速生豐產林和工業原料林的采伐活動，按照森林經營者意愿，自行確定森林采伐方式、采伐年齡和采伐量，但是必須編制采伐作業設計，并向所在縣級（國有林業局）林業管理部門申請林木采伐許可證，由縣級林業管理部門核實是否為非林業用地，審核后發放林木采伐許可證。

3.2.2 采伐限額管理

（1）培育性采伐。對于培育性森林資源采伐，未編制森林經營方案的，對于納入森林采伐限額管理的培育性森林采伐活動，分別商品林和生態公益林編制采伐限額。人工中幼齡商品林培育性采伐，主要依據森林采伐限額編限單位，按照用材林培育目標，所確定合理的保留密度，以及相應的撫育間伐強度，測算采伐限額；天然商品林的培育性采伐限額測算，主要依據森林采伐限額編限單位，天然用材林培育目標，特別是要依據所確定的森林經營模式（近自然經營、混交林經營等），按照相應采伐技術規程要求，所確定的保留密度和相應的采伐方式，測算采伐限額；低質商品林優化改造所需經營性采伐限額，必須嚴格按照低質商品林認定標準，確定低質商品林范圍和數量，測算經營性采伐限額。

（2）商品性采伐。商品性采伐的測算，原則上按照用材林經濟成熟（市場成熟），或者達到采伐規程所規定的主伐年齡測算采伐限額。人工商品林商品性采伐限額的測算，分別工業原料林、速生豐產林和一般商品林進行。對于工業原料林和速生豐產林，按照達到采伐年齡的森林面積和單位面積蓄積，測算采伐限額。對于一般商品林除了考慮商品林采伐年齡外，還要結合采伐方式（擇伐或皆伐），測算采伐限額。天然商品林商品性采伐限額的測算，要按照商品林培育目標，結合采伐方式（擇伐或皆伐），測算采伐限額。

3.2.3 采伐審批檢查

（1）培育性采伐審批。人工中幼林撫育采伐必須首先編制作業設計，但是不再履行報批方式，改為實行備案制；低質低效林改造必須先進行認定，認定為低質低效林的森林采伐，也必須編制作業設計，不履行報批方式，改為備案制。

（2）商品性采伐審批。人工林的商品性采伐必須編制作業設計，但是不再履行報批手續，改為實行備案制；天然林商品性采伐無需編制作業設計，依舊沿用過去的管理辦法，嚴格實行報批制。

（3）生態公益林更新采伐審批。對于生態公益林的更新采伐，不論是人工林還是天然林，沿用過去的竹理辦法，必須編制采伐作業設計，且嚴格實行報批制。

3.2.4 采伐許可證管理

采伐許可證管理，是采伐林木的法律憑證，也是落實采伐限額指標管理的重要乎段，中國自實施采伐許可證管理以來，森林資源管理中的經營與教訓，充分表明森林采伐許可證管理必須堅持不動搖。從國有林場森林采伐管理改革的目標出發，對于森林采伐許可證管理也按照限額管理和非限額管理分別進行管理。對于非限額管理范圍內的森林資源，按照森林經營者經營意愿，自行確定森林采伐方式和采伐量，但是必須編制采伐作業設計，并向上級林業主管部門申請林木采伐許可證，上級主管部門核實所采伐林木是否為非林業用地或者是林業用地上的速生豐產林和工業原料林。審查核實后按照規定發放林木采伐許可證。

對于納入限額管理的森林采伐活動，由森林經營者提出，國有林業局林業主管部門根據申請，安排具有設計資質的設計單位進行采伐設計。設計單位出具采伐作業設計書，確定申請采伐林分的起源、林種、年齡、權屬，確定采伐樹種、采伐類型、采伐方式、采伐面積、采伐蓄積量等。林業主管部門再根據采伐作業設計材料說明書核發林木采伐許可證。

4 結語

國有林場采伐管理改革也正在進行試點，改革試點的總體目標是逐步建立起以森林分類經營為主線，縣級森林經營規劃為指導，森林經營方案為載體，多種經營模式為支撐的森林可持續經營新體系。現階段森林采伐管理改革僅僅是試點的起步階段，針對當前所面臨的問題，今后工作的重點包括：分析改革試點的改革成果，根據試點改革找出各地區相應的采伐管理辦法；以采伐改革為契機，逐步實現國有林場以森林經營方案為核心的森林經營管理制度。為此，在今后的研究中，應對以森林經營方案為核心的采伐管理制度修改完善，并針對森林采伐管理和公益林補償等問題進行深入研究，制定出更為具體和實用的新方案措施。

［1］張松丹.必須堅定不移的執行森林采伐限額制度不動搖［J］.林業資源管理，2002（10）：6～8.

［2］萬志芳，李 明.森林采伐管理制度綜述［J］.河南林業科技，2007（3）：18～20.

［3］郭廣榮.瑞典林業可持續發展的策略與支持體系［J］.世界林業研究，2004，17（4）：49～53.