森林采伐限額制度面臨的問題及其完善措施

周肇恒，石興華，雷火榮

（浙江省遂昌縣林業(yè)局，浙江 遂昌323300）

1 引言

遂昌縣位于浙江省西南部，地處錢塘江和甌江上游，是我國南方林區(qū)重點(diǎn)縣之一，全縣土地總面積254 224hm2，其中林業(yè)用地面積221 332hm2，占87%，森林覆蓋率達(dá)82.3%。作為南方重點(diǎn)林業(yè)縣，林業(yè)始終是遂昌經(jīng)濟(jì)的重要支柱。眾多的人口和高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)對(duì)森林資源的需求越來越大，二類森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，過量的采伐利用，導(dǎo)致了森林資源的豐富度大大降低和可利用資源的大量減少。合理地保護(hù)、利用、發(fā)展森林資源，不僅對(duì)全縣生態(tài)林業(yè)建設(shè)起到積極促進(jìn)作用，而且對(duì)全縣國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，構(gòu)建社會(huì)和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生態(tài)文明的新遂昌，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。

2 森林采伐限額制度面臨的問題

2.1 采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑

森林采伐限額的編制程序指全民所有的森林和林木以國有的林業(yè)局、林場、農(nóng)場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農(nóng)村居民自留山的林木以縣為單位，根據(jù)合理經(jīng)營和永續(xù)利用的原則，提出年森林采伐限額指標(biāo)，逐級(jí)上報(bào)。省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門對(duì)上報(bào)的森林年采伐限額指標(biāo)進(jìn)行匯總、平衡，經(jīng)同級(jí)人民政府審核后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。從森林經(jīng)理的角度講，為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求，其中對(duì)于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴(yán)重災(zāi)害需要及時(shí)清理跡地或進(jìn)行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對(duì)于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點(diǎn)和林分的實(shí)際情況，只能進(jìn)行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，森林資源的數(shù)量、質(zhì)量及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都處于不斷的變動(dòng)之中，這種特點(diǎn)決定了行政轄區(qū)或經(jīng)營單位制定森林年采伐量的復(fù)雜性。有的部門顯然更傾向于通過多報(bào)采伐限額來獲得經(jīng)濟(jì)效益，因此，他們制定并上報(bào)的采伐限額的科學(xué)性、準(zhǔn)確性被受到合理的懷疑。

2.2 超限額采伐現(xiàn)象依然嚴(yán)重

森林采伐限額作為國家對(duì)森林和林木采伐限定的最大控制指標(biāo)，是具有法律強(qiáng)制力的，任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守，但現(xiàn)實(shí)的情況時(shí)，雖然國家每年都限定了采伐數(shù)額，但超限額采伐實(shí)際上在我國森林采伐中是一個(gè)公開的秘密。實(shí)際上，各地有關(guān)超限額采伐的報(bào)道和相關(guān)數(shù)據(jù)根本無法一一列舉，國家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

2.3 憑證采伐制度的執(zhí)行度差

為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對(duì)限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，森林法及其實(shí)施條例還規(guī)定了憑證采伐制度?！渡址ā返谌l規(guī)定：“采伐林木必須申請(qǐng)采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個(gè)人所有的零星林木除外?！吧址捌鋵?shí)施條例還對(duì)林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應(yīng)的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計(jì)劃進(jìn)行的管理制度，林政部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計(jì)劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、發(fā)關(guān)系證的情況。由于森林面積太大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，執(zhí)行關(guān)于伐前設(shè)計(jì)審批、伐中檢查、伐后驗(yàn)收的規(guī)定有嚴(yán)格的技術(shù)要求，需要太多的人力物力，執(zhí)行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規(guī)定在基層實(shí)際上很難得到執(zhí)行。

2.4 對(duì)超限額采伐行為的處罰力度不夠

對(duì)于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，發(fā)生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，有的森工企業(yè)是為了清償沉重的債務(wù)或者為了支付工人工資、維持企業(yè)的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業(yè)被迫超限額采伐，對(duì)于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執(zhí)法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

2.5 現(xiàn)行的采伐限額制度尚需完善

社會(huì)資金投資林業(yè)無疑是利國利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，社會(huì)資金投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場經(jīng)濟(jì)的本義。但是，在采伐限額制度下，社會(huì)資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)。客觀上妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。

3 完善森林限額采伐制度需要采取的措施

為了保證森林采伐限額制度確實(shí)有利于使我國的林業(yè)發(fā)展從木材林業(yè)向生態(tài)林業(yè)轉(zhuǎn)變，需要采取以下措施對(duì)該項(xiàng)制度加以完善。

3.1 完成森林分類區(qū)劃

由國家林業(yè)局會(huì)同有關(guān)部門制定森林分類區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法，各地按照區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法盡快完成森林分類區(qū)劃工作，在將森林資源區(qū)劃為公益林和商品林的基礎(chǔ)上，將公益林進(jìn)一步區(qū)劃為國家重點(diǎn)公益林和地方重點(diǎn)公益林，將商品林進(jìn)一步區(qū)劃為天然商品林和人工用材林。

3.2 根據(jù)森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施

對(duì)于重點(diǎn)公益林特別是國家重點(diǎn)公益林，實(shí)行禁伐，嚴(yán)格保護(hù)，只能進(jìn)行撫育性采伐或者改造性采伐；對(duì)于天然商品林實(shí)行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對(duì)天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執(zhí)行。

3.3 建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金，納入中央和地方財(cái)政預(yù)算，對(duì)公益林分別由中央財(cái)政和地方財(cái)政給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；逐步建立生態(tài)公益林補(bǔ)償金繳納制度，要求生態(tài)公益林使用者、直接受益于生態(tài)公益林的供水、風(fēng)景旅游、林地礦產(chǎn)開采、征占用生態(tài)公益林林地等經(jīng)營單位或個(gè)人繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金。

3.4 加強(qiáng)采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查

首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公益林、天然商品林在伐區(qū)調(diào)查設(shè)計(jì)、伐后驗(yàn)收、采伐更新等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。其次，雖然對(duì)人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經(jīng)營者按照森林經(jīng)營方案確定，但是，人工商品林的采伐同樣事關(guān)生態(tài)環(huán)境和水土保持，因此，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照森林經(jīng)營方案的內(nèi)容實(shí)施，林業(yè)主管部門則應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)森林經(jīng)營方案實(shí)施的監(jiān)督檢查。

［1］洪水華.遂昌縣森林資源管理的現(xiàn)狀與對(duì)策［J］.綠色大世界2009（10）：61～62.

［2］潘清華.遂昌縣林木資源限制采伐工作面臨的問題及對(duì)策［J］.綠色科技，2010（9）：27～28.

［3］高建明.遂昌縣木材運(yùn)輸管理的思考［J］.綠色科技，2009（12）：45～46.