森林采伐限額制度面臨的問題及其完善措施

周肇恒，石興華，雷火榮

（浙江省遂昌縣林業局，浙江 遂昌323300）

1 引言

遂昌縣位于浙江省西南部，地處錢塘江和甌江上游，是我國南方林區重點縣之一，全縣土地總面積254 224hm2，其中林業用地面積221 332hm2，占87%，森林覆蓋率達82.3%。作為南方重點林業縣，林業始終是遂昌經濟的重要支柱。眾多的人口和高速發展的經濟對森林資源的需求越來越大，二類森林資源調查數據顯示，過量的采伐利用，導致了森林資源的豐富度大大降低和可利用資源的大量減少。合理地保護、利用、發展森林資源，不僅對全縣生態林業建設起到積極促進作用，而且對全縣國民經濟持續穩定發展，構建社會和諧、經濟發達、生態文明的新遂昌，具有重要的戰略意義和現實意義。

2 森林采伐限額制度面臨的問題

2.1 采伐限額編制依據的準確性受到質疑

森林采伐限額的編制程序指全民所有的森林和林木以國有的林業局、林場、農場、廠礦為單位，集體所有的森林和林木及農村居民自留山的林木以縣為單位，根據合理經營和永續利用的原則，提出年森林采伐限額指標，逐級上報。省、自治區、直轄市林業主管部門對上報的森林年采伐限額指標進行匯總、平衡，經同級人民政府審核后，報國務院批準。從森林經理的角度講，為保證經營單位的森林資源可持續經營，分析論證合理年伐量應當遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴重災害需要及時清理跡地或進行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態公益林，要在法規、條例和規程允許的范圍內，根據不同林種的特點和林分的實際情況，只能進行更新或改造性采伐。由于森林資源本身的動態性和復雜性，森林資源的數量、質量及內在結構都處于不斷的變動之中，這種特點決定了行政轄區或經營單位制定森林年采伐量的復雜性。有的部門顯然更傾向于通過多報采伐限額來獲得經濟效益，因此，他們制定并上報的采伐限額的科學性、準確性被受到合理的懷疑。

2.2 超限額采伐現象依然嚴重

森林采伐限額作為國家對森林和林木采伐限定的最大控制指標，是具有法律強制力的，任何單位和個人都應當遵守，但現實的情況時，雖然國家每年都限定了采伐數額，但超限額采伐實際上在我國森林采伐中是一個公開的秘密。實際上，各地有關超限額采伐的報道和相關數據根本無法一一列舉，國家林業局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發現的超限額采伐單位數量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

2.3 憑證采伐制度的執行度差

為了使限額采伐制度得以執行，除了由林業主管部門對限額采伐執行情況進行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐；農村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外。“森林法及其實施條例還對林木采伐許可證的核發權限作了相應的規定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產計劃進行的管理制度，林政部門也正是通過核發采伐許可證實現對采伐限額的監督管理，核發采伐許可證的部門不得超過批準的年森林采伐限額和年度木材生產計劃發放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發證、發人情證、發關系證的情況。由于森林面積太大，結構復雜，執行關于伐前設計審批、伐中檢查、伐后驗收的規定有嚴格的技術要求，需要太多的人力物力，執行成本太高，基層林政部門幾乎無法承受，因此，上述規定在基層實際上很難得到執行。

2.4 對超限額采伐行為的處罰力度不夠

對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規規定了應當承擔的行政責任、刑事責任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴厲的，但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業法人引起的，有關數據表明，發生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業法人有關。而且，在很多情況下，超限額采伐行為也并非是簡單的違法、犯罪行為，其背后大都有很多無奈的理由，有的森工企業是為了清償沉重的債務或者為了支付工人工資、維持企業的基本生存條件而被迫超限額采伐，有的地方政府甚至完全是為了公益事業被迫超限額采伐，對于這樣的“違法”、“犯罪”行為，執法部門、司法部門處理起來常因他們畢竟“事出有因”而感到左右為難。

2.5 現行的采伐限額制度尚需完善

社會資金投資林業無疑是利國利民利己的事情，從所有權的層面考慮，社會資金投資林業所形成的林木應當屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權的本義也是市場經濟的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權。客觀上妨礙了投資者投資林業的積極性。

3 完善森林限額采伐制度需要采取的措施

為了保證森林采伐限額制度確實有利于使我國的林業發展從木材林業向生態林業轉變，需要采取以下措施對該項制度加以完善。

3.1 完成森林分類區劃

由國家林業局會同有關部門制定森林分類區劃標準與方法，各地按照區劃標準與方法盡快完成森林分類區劃工作，在將森林資源區劃為公益林和商品林的基礎上，將公益林進一步區劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進一步區劃為天然商品林和人工用材林。

3.2 根據森林分類區劃制定不同的限額采伐措施

對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴格保護，只能進行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執行。

3.3 建立生態效益補償機制

建立生態效益補償基金，納入中央和地方財政預算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應的補貼；逐步建立生態公益林補償金繳納制度，要求生態公益林使用者、直接受益于生態公益林的供水、風景旅游、林地礦產開采、征占用生態公益林林地等經營單位或個人繳納生態公益林補償金。

3.4 加強采伐限額制度執行的監督檢查

首先應當加強對公益林、天然商品林在伐區調查設計、伐后驗收、采伐更新等各個環節的監督檢查。其次，雖然對人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經營者按照森林經營方案確定，但是，人工商品林的采伐同樣事關生態環境和水土保持，因此，經營者應當嚴格按照森林經營方案的內容實施，林業主管部門則應當加強對森林經營方案實施的監督檢查。

［1］洪水華.遂昌縣森林資源管理的現狀與對策［J］.綠色大世界2009（10）：61～62.

［2］潘清華.遂昌縣林木資源限制采伐工作面臨的問題及對策［J］.綠色科技，2010（9）：27～28.

［3］高建明.遂昌縣木材運輸管理的思考［J］.綠色科技，2009（12）：45～46.