在改革創新中推進民兵應急分隊建設

■ 四川省軍區司令部軍務動員處處長 袁愷君

民兵應急分隊是基干民兵中的拳頭力量，是國防后備力量各類隊伍中具有較高要求、動用最為頻繁、發揮作用明顯、受到廣泛關注的一支重要力量。新的時代背景和社會形勢下，隨著民兵應急分隊建設實踐不斷發展，其編組、管理、訓練、使用和保障等方面的新情況新問題也不斷凸顯。研究解決好這些問題，對于進一步發揮好民兵職能作用，深化我國民兵工作調整改革，推進國防后備力量整體建設，都具有重要的現實意義。

合理重塑應急內涵，統一規范組建秩序。近年來，隨著我國基干民兵組織分類不斷調整完善，民兵應急分隊的內涵、范圍和子類劃分也在不斷豐富變化。而各地由于自然地理條件不同、經濟發展水平不一、社會人文情況各異，具體應急任務也各有側重和區別，民兵應急分隊建設的區位性、差異性、針對性特征日益明顯。但是，一些地區在建設實踐中缺乏統籌規劃和全局思維，組建民兵應急分隊具有一定的隨意性，造成了建設秩序的混亂。如將民兵應急分隊稱為“民兵突擊分隊”、“民兵救援分隊”、“民兵特勤分隊”等，與其他類別的基干民兵隊伍交叉重復編組，建制規模較亂，隸屬關系不清。此外，一些地方在組建民兵應急分隊的政策規定上缺乏連續性，職能定位不準，對應急功能貪大求全，專業能力長期低層次徘徊，制約了民兵應急分隊規范化、專業化水平的提升。究其原因，有基層建設理念偏差、法規意識不強、執行政策不力等諸多方面，但頂層設計不盡合理是一個重要因素。現行基干民兵組織分類中，“應急隊伍”的規定范圍具有較大局限性，不能有效包含實踐中應急救援專業分隊的全部類別，而非“應急隊伍”類別中的許多分隊也兼有應急功能，不能與“應急隊伍”完全割裂。由此造成許多基層單位的民兵應急分隊名不副實，與基干民兵組織分類存在“兩張皮”的現象。要解決這一問題，應突破現行基干民兵組織分類的固有模式，把民兵應急分隊作為一個宏觀層面的概念，即不論隊伍的具體類別，而在基干民兵組織中選定具有特定應急功能的分隊，賦予其相應的應急任務，打造基干民兵的拳頭力量。可結合“十二五”規劃，重新界定民兵應急分隊的概念、內涵及外延，統一規范各級各類民兵應急分隊編制，并與民兵訓練考核大綱等有關文件規定搞好銜接，增強指導性和可操作性。

統籌優化配套保障，著力提升專業水平。我國當前民兵建設模式中，民兵工作主要依托屬地政府保障。由于各地經濟社會發展和現實應急需求的不平衡，在落實相關保障上具有較大差異。大致經濟條件較好的地區，在民兵應急分隊的基礎設施建設、專業裝備配備、訓練執勤補助方面，都能給予較有力的保障，有的應急救援裝備甚至可以達到國際先進水平。一些經濟條件比較落后的地區，又往往是自然災害頻發區，搶險救災任務重，地方財政保障壓力大，民兵應急分隊經費不足、裝備匱乏、基礎設施落后的情況難以根本扭轉，在一定程度上制約了民兵應急分隊作用的發揮。對此，應從國家層面積極完善有關措施，調整解決好民兵應急力量的各項保障。市場經濟條件下，民兵的各項保障基本上都可以貨幣化，解決好民兵應急力量的各項保障，最主要的就是解決好經費保障問題。一是專業裝備和維持性經費保障。針對各級對應急專業裝備購置經費需求大、后期年度維持性經費需求大、地方政府解決經費壓力大的情況，將民兵應急專業裝備保障納入國家應急救援裝備保障體系，增加國家層面直接配備的民兵專業應急裝備種類和數量，并統籌解決年度維持性經費，為各級應急分隊遂行任務提供可靠的裝備保障。二是訓練經費保障。目前國家采取財政統籌、轉移支付的方式基本解決了農村基干民兵訓練補助經費，城市基干民兵訓練經費仍然由屬地全額保障。保障體系設置不科學、保障不到位和不平衡的現象客觀存在。隨著城鄉一體化建設逐步深入，城鄉二元結構面臨深刻調整，可以考慮按新的分類標準調整組織結構，嚴格編制管理，不設農與非農界限，依編制由國家財政統籌解決平時訓練經費，每年超出大綱規定訓練時間的保障由屬地各級政府按規定比例承擔。三是遂行任務經費保障。在遂行應急任務過程中，如果時間較短、動用規模較小，可由屬地黨委、政府和軍事機關統一保障，上級財政視情給予補助。如果經批準遂行規模較大、時間較長的重大應急任務，特別是跨區執行任務，則需加大國家財政補助力度，應在相關法規中明確國家、省、市、縣各級政府負擔的具體比例，按當地平均工資水平落實有關補助和保險。

明確界定動用程序，科學約束反應機制。現行《民兵戰備工作規定》、《民兵工作條例》等法規文件對民兵執行任務的領導與指揮關系以及批準權限作了明確規定。總的原則是在堅持軍地雙重領導的基礎上，著眼民兵作為我國“三結合”武裝力量之一的根本性質，強調和規范了省軍區、軍分區、縣（市、區）人武部的軍事指揮和組織實施職能。但從實際情況看，隨著近年來民兵應急分隊遂行任務日益頻繁，部分地區在動員使用民兵應急分隊的批準權限和組織指揮關系上把握不準，有的沒有按規定及時報上級軍事機關批準或備案，根據地方黨委、政府的單方面要求就動員民兵遂行應急任務；有的超出了法定民兵職能任務范疇，出動民兵應急分隊參與強制拆遷、處置上訪等行動，與民兵身份不相符合。究其原因，一方面是原有法規中動員使用審批程序和權限規定過于原則，不適應新的形勢；另一方面是個別地方黨委、政府和軍事機關政策規定不清，落實規章制度不嚴，動員使用具有一定隨意性。為此，應著眼新的形勢任務，對民兵應急分隊動員使用程序和范圍進行科學清晰的界定。既要針對搶險救災等應急任務的特點，突出緊迫性和時效性，盡量簡化動員使用程序，又不能脫離武裝力量的基本性質和根本要求。應賦予參加應急行動的民兵應急分隊一定的臨機處置權，規定其在緊急搶險救人和不使用殺傷性武器執行維穩任務等情形時，可根據情況自主行動并報上級機關備案，以提高應急處置效率。同時，還應對緊急狀態下的民兵應急分隊自主行動程序進行規范，對任務緊急程度區分等級，對下放自主行動權限精確量化，形成規范的程序性約束機制，既充分發揮各級軍事機關的積極性、自主性和創造性，確保應急行動的時效性，又避免因忽視權力控制或權力使用不當而產生動員規模失當、指揮協調混亂等不利影響。

順勢加快法規建設，有效制定激勵政策。近年來，各級就加強民兵應急分隊建設出臺了一系列法規政策文件，但由于時間跨度較大，表述和提法不盡統一，任務規定不夠具體，責權區分不夠明確，具體實施中缺乏可操作性，還很不適應遂行應急任務的長期性經常性要求。2005年施行的《軍隊參加搶險救災條例》是目前唯一對武裝力量參加應急行動有較系統規定的專項法規，但在適用對象上未將民兵涵蓋其中，且僅限于搶險救災，對反恐維穩等其他應急行動也未作規定。當前，《國防動員法》已經頒布，為民兵應急分隊專項法規建設提供了根本依據。應在充分調研的基礎上，針對民兵應急分隊建設的新情況新問題，對各類政策法規進行系統梳理，加快出臺進一步細化、可操作性較強的民兵應急分隊建設和執行任務的配套法規政策，并注重加強與《突發事件應對法》等法律法規的銜接配套。特別是針對近年來全國各地調整組建的不少常備化民兵應急分隊，要根據民兵是不脫離生產的群眾武裝組織的基本法律定位，對其合理性、科學性進行準確的界定，對其良性發展加以引導規范。此外，應充分尊重應急民兵的合理價值訴求，由國家統一制定應急民兵非戰爭軍事行動的褒獎、優撫和補償政策，各省（市）結合實際制定具體標準，注重精神激勵與物質獎勵相結合。可將應急民兵享受社會保障與履行國防義務掛鉤，為參加訓練和遂行任務的應急民兵購買人身意外保險，對表現突出的優先招錄為基層政法干警和專武干部，對報考公務員、應聘企事業單位員工、考學的在同等條件下優先錄用，對創業經商的給予稅收減免等政策優惠，為服役時間長的民兵頒發榮譽紀念章，不斷調動應急民兵的積極性，增強其履職盡責的熱情和獻身使命的榮譽感。

高度重視平戰銜接，積極推進戰略運用。作為我國武裝力量和國防動員體系的重要組成部分，包括民兵應急分隊在內的基干民兵，提高應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務能力，首要的是提高保障打贏未來信息化條件下局部戰爭這一核心動員能力。但是，目前一些地區和單位沒有確立正確的建設理念，顧此失彼，職能缺位，不能堅持“應戰隊伍”與“應急隊伍”、“應戰能力”與“應急能力”的協調發展。如：過于關注民兵應急分隊建設的社會效益和經濟效益，認為“抓應急”看得見、摸得著，“抓應戰”離得遠、難檢驗；強調通過民兵應急分隊的“作為”實現軍事機關的“地位”，不注重民兵應急分隊建設的平戰結合，甚至因為強調應急隊伍而忽視應戰隊伍，影響了民兵建設總體效益。為此，必須堅持“應戰為本、應急為要”，高度重視民兵應急分隊建設的平戰銜接、平戰兩用，注重統籌兼顧，協調發展。通過推進民兵應急分隊的戰略性使用、多樣化運用，在遂行應急任務中檢驗應戰水平，在深化應戰準備中提升應急能力。可探索民兵應急分隊分級建設模式，根據各地應急任務和經濟社會承載能力，將民兵應急分隊區分為不同等級。具體而言，可在現行重點民兵應急營（連）和民兵應急營（連）的劃分基礎上，按戰備等級進一步將民兵應急分隊細分為省級隊伍、市（州）級隊伍和縣（市、區）級隊伍等若干類別。在建設中實施分類指導，應急分隊隊員按照不同標準保持集中在位率，形成經費保障、裝備配備的梯次傾斜。根據應急行動的范圍和異地動員、跨區支援的需求，由各級軍事指揮機關逐級調用相應級別的民兵應急分隊，形成梯次配置、漸進反應、逐級使用、全域一體的戰略性動員使用格局。要積極適應民兵應急分隊與現役部隊、武警共同遂行應急任務日益頻繁的形勢，大力深化民兵應急分隊與現役力量在應急行動中的配合協調，在編組、指揮、保障等方面進行深層次融合，實現優勢互補、協調一致，提升聯合使用效益。