關于國防動員計劃、實施預案的編制依據和要求的規定

■ 國家國防動員委員會綜合辦公室

《中華人民共和國國防動員法》第十六條規定：“國防動員計劃和國防動員實施預案，根據國防動員的方針和原則、國防動員潛力狀況和軍事需求編制。軍事需求由軍隊有關部門按照規定的權限和程序提出。國防動員實施預案與突發事件應急處置預案應當在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。”

國防動員計劃、實施預案是經濟社會發展計劃和戰備計劃的組成部分，是國防動員準備和實施的依據。本條參照相關行政法規，在總結實踐經驗的基礎上，對編制國防動員計劃、實施預案的主要依據和要求作出了規定。

一、國防動員計劃和實施預案的編制依據

本條第一款規定，編制國防動員計劃和實施預案，應當以國防動員的方針和原則、國防動員潛力狀況和軍事需求為依據。

一是根據國防動員的方針和原則編制動員計劃、實施預案。國防動員的方針和原則是國防動員基本規律的集中體現，對動員計劃、實施預案的編制起著統領和指導作用。本法第四條規定：“國防動員堅持平戰結合、軍民結合、寓軍于民的方針，遵循統一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統籌兼顧、有序高效的原則。”其中，“平戰結合、軍民結合、寓軍于民”的方針，是指導國防動員活動的綱領性、核心性思想；“統一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統籌兼顧、有序高效”的原則，則反映國防動員一般規律。這一方針和原則，適用于組織指導國防動員各個領域的活動，也是各級各部門編制國防動員計劃、實施預案的基本依據。同時，編制國防動員的專項計劃和實施預案，還應當在遵循本法規定的國防動員方針、原則的基礎上，以本領域具體的動員方針、原則為依據。這些具體的動員方針、原則，在國家其他動員法律法規和有關規范性文件中作了規定。如人民防空法第二條規定：“人民防空實行長期準備、重點建設、平戰結合的方針，貫徹與經濟建設協調發展、與城市建設相結合的原則。”國防教育法第四條規定：“國防教育貫徹全民參與、長期堅持、講求實效的方針，實行經常教育與集中教育相結合、普及教育與重點教育相結合、理論教育與行為教育相結合的原則。”國防交通條例第三條規定：“國防交通工作實行統一領導、分級負責、全面規劃、平戰結合的原則。”從總體上看，根據國防動員方針、原則編制國防動員計劃、實施預案，應當貫徹科學發展觀提出的全面協調可持續發展的根本要求，將國防動員的方針、原則具體化，并切實貫徹到動員計劃和實施預案之中，統籌考慮國防與經濟、平時與戰時、政府與軍隊之間的關系，緊緊依托經濟社會發展促進國防動員建設，廣泛動員社會力量參與國防動員活動，注重打牢國防動員建設基礎，有重點分層次地組織國防動員準備與實施，著力提高快速反應和持續動員能力。

二是根據國防動員潛力狀況編制動員計劃、實施預案。國防動員能力依賴于國防動員潛力的狀況。經濟潛力決定國防動員的物質技術基礎，人員潛力決定國防動員的力量資源，文化潛力決定國防動員的精神動力，社會潛力決定國防動員的社會環境，等等。各種潛力狀況反映經濟社會的可動員程度和可承受能力，直接影響國防動員的準備與實施，對確定國防動員計劃、實施預案的目標任務起著支撐和制約作用。國防動員潛力大小取決于國家的政治、經濟、科技、文化以及領土、人口和資源等條件，體現于國民經濟生產總量，國防建設與國民經濟建設的比例關系，軍民兩用設施、產品和技術的開發情況，國防動員建設的結構和布局等。動員計劃、實施預案編制不能脫離國防動員潛力的實際狀況，確立的目標和任務應當與國防動員潛力的規模、質量相符合。依據本條規定，編制國防動員計劃、實施預案應當緊密結合實際，在全面準確掌握國防動員潛力情況的基礎上，正確處理需要與可能的關系，合理確定國防動員計劃、實施預案的目標任務，保證國防動員的準備、實施與動員潛力狀況相適應，防止因制定過高的目標而使計劃、預案難以執行和落實。

三是根據軍事需求編制動員計劃、實施預案。本條所稱的軍事需求，是指軍隊為應對戰爭或其他軍事威脅，對政治、經濟、科技、文化等領域的各類需要。國防動員以維護國家安全、保障打贏戰爭為根本目的，軍事需求對國防動員起著牽引作用，是編制動員計劃、實施預案的基本依據。沒有軍事需求，便沒有國防動員；不明確軍事需求，國防動員工作便是無的放矢。冷戰期間，美、蘇兩國奉行全球擴張戰略，確定了大規模戰爭的軍事需求，制訂了大規模動員的計劃、實施預案。冷戰結束后的歷次局部戰爭中，由于戰爭目標限定在某一方面或某一地區，相關國家的動員計劃、實施預案確定的動員規模和程度也相對有限。依據本條的規定，在編制國防動員計劃、實施預案時，應當站在國家安全戰略全局的高度，貫徹新時期軍事戰略方針，適應建設信息化軍隊、打贏信息化戰爭的要求，著眼軍事斗爭準備的重點，根據軍隊提出的軍事需求，合理確定國防動員的規模、結構、布局和時間節點，最大限度地滿足軍隊建設和作戰的需要。

二、國防動員實施預案與突發事件應急處置預案相銜接

本條第二款規定，國防動員實施預案與突發事件應急處置預案應當在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接。這是對編制國防動員實施預案的特殊要求。國防動員實施與突發事件應急處置同屬危機管理范疇，兩者的建設和功能互通性強。國防動員系統在應對重大突發事件中，能夠發揮重要作用。如1998年抗擊特大洪水災害、2003年抗擊“非典”疫情、2008年抗擊嚴重低溫雨雪冰凍災害和“5·12”汶川特大地震抗震救災中，國防動員系統投入了大量的力量，發揮了重要作用，作出了重要貢獻。而未來一旦發生戰爭，國家用于突發事件應急處置的人力、物力、財力，同樣可以用于國防動員的實施。在應對因戰爭引發的嚴重危及社會公共安全和人民生命財產安全的突發事件時，需要國家突發事件應急機制與國防動員機制密切配合，整合社會各方力量共同處置。加強國防動員系統與國家突發事件應急管理系統的協調配合，在很大程度上取決于雙方預案的相互銜接。只有做到預案相互銜接，才能確保平時建設的有機結合，確保急時、戰時的實施活動形成合力。本條第二款首次以法律的形式，明確規定了國防動員實施預案與突發事件應急處置預案的相互銜接，這種銜接是雙向銜接而不是單方面的，即編制國防動員實施預案應當搞好與突發事件應急處置預案的銜接，編制突發事件應急處置預案同樣也要搞好與國防動員實施預案的銜接。根據本款規定，這種銜接主要體現在以下四個方面。

一是在指揮方面的銜接。國防動員實施與突發事件應急處置的指揮具有共性，都由軍地雙方共同參與。突發事件應對法第八條第二款規定：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作。”各級國防動員組織領導機構也是由軍地雙方共同組成的，本法第三條規定，建立健全與突發事件應急機制相銜接的國防動員體系。

二是在力量使用方面的銜接。國防動員力量主要包括民兵、預備役部隊和各類專業保障隊伍；突發事件應急處置力量除現役部隊外，主要包括地方專業應急救援隊伍、各種社會團體和非政府組織、志愿者等。兩者既有區別又相互聯系，職能上有相近和重疊之處，只是具體組織形式和使用重點不同。突發事件應對法第十四條規定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作。”本法對公民和組織擔負國防勤務、參與戰爭災害的預防與救助等作了明確規定，國防法、人民防空法、民兵工作條例等法律法規，也對民兵預備役人員參與保護人民群眾生命財產安全和維護社會秩序等作出了規定。

三是在信息方面的銜接。突發事件應急處置行動節奏快、方式多樣，參與力量多元，對信息的依賴性大。應對突發事件的實踐表明，國防動員系統與應急管理系統搞好信息方面的相互銜接非常必要。在汶川抗震救災中，各地抗震救災指揮部及時向動員部門通報災情，動員部門利用國防動員潛力統計調查成果主動為有關部門提供信息咨詢服務，大大提高了雙方應急處置的組織指揮效率。突發事件應對法第三十七條規定：國務院建立全國統一的突發事件信息系統。第三十三條規定：國家建立健全應急通信保障體系，完善公用通信網，建立有線與無線相結合、基礎電信網絡與機動通信系統相配套的應急通信系統，確保突發事件應對工作的通信暢通。人民防空法、國防交通條例等法律法規，對國防動員一些領域的信息建設問題作了規定。搞好國防動員實施預案與突發事件應急處置預案在信息方面的相互銜接，國防動員部門與應急管理部門應當加強協調溝通，健全信息流通渠道，優化信息流通環節，實現及時的雙向信息流通，保證信息資源共享和情報互通。

四是在保障方面的銜接。突發事件應急處置行動需要強有力的物資裝備保障。在應對突發事件中，搞好國防動員系統與應急管理系統在保障方面的相互銜接，有利于實現保障資源共享和保障效益最大化，提高應急處置效能。突發事件應對法第三十二條規定，國家建立健全應急物資儲備制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系。設區的市級以上人民政府和突發事件易發、多發地區的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度。縣級以上地方各級人民政府應當與有關企業簽訂協議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產、供給。本法第六章、第十章對戰略物資儲備與調用、民用資源征用與補償等作了規定。依據法律規定，國防動員系統與應急管理系統都掌握有可供動員使用的應急資源，具有在法律規定權限內調動各類資源的能力。在編制國防動員實施預案和突發事件應急處置預案時，應當搞好各類應戰物資裝備與應急救援物資、應急處置裝備、生活必需品等保障方面的銜接，理順保障主次關系，合理區分保障任務，明確保障方法途徑，努力做到統一部署和聯合保障，形成整體保障合力。