淺議《行政強制法》對動物防疫執法的影響

潘 鑫，樊 坤，唐 紅

（1.安徽省畜牧獸醫局，安徽合肥 230001；2.安慶市畜牧獸醫局，安徽安慶 246000；3.蚌埠市畜牧獸醫技術推廣站 ，安徽蚌埠 233000）

2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》），該法將對各類行政執法帶來深遠的影響，動物防疫執法也不例外，現在距離2012年1月1日該法施行不足半年，未雨綢繆及早研究該法會對動物防疫執法產生的影響十分必要，本文列明并進行了初步分析。

1 行政強制措施只能引據法律的規定

《行政強制法》第10條規定：“行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除限制公民人身自由、凍結存款、匯款和應當由法律規定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物及扣押財物的行政強制措施。”[1]可見行政強制措施的設定以法律設定為原則，以行政法規設定及地方法規設定為例外，只有在尚未制定法律的領域可能有行政法規或地方法規設定行政強制措施的情況出現，而包括農業部在內的各種部門規章及地方政府規章則沒有行政強制措施的設定權。動物防疫工作已經有《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》），在農產品質量方面已經有了《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》），在動物防疫行政執法領域，涉及使用行政強制措施必須引據以上兩部法律，否則就是違法。

《動物防疫法》中只有一個條文，即第59條第2款第（2）項“對染疫或者疑似染疫的動物、動物產品及相關物品進行隔離、查封、扣押和處理”，其中查封和扣押為法定的行政強制措施，這一條文實施主體為動物衛生監督機構（如畜牧局、動物衛生監督所）[2]。《農產品質量安全法》第39條規定：“縣級以上人民政府農業行政主管部門在農產品質量安全監督檢查中，可以對生產、銷售的農產品進行現場檢查，調查了解農產品質量安全的有關情況，查閱、復制與農產品質量安全有關的記錄和其他資料；對經檢測不符合農產品質量安全標準的農產品，有權查封、扣押。”[3]這一條文實施主體是農業行政主管部門，不同行政主體間不能任意引用行政強制的條文。

2 正確理解夜間不得實施行政強制執行

《行政強制法》第43條規定：“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行。但是，情況緊急的除外。”對這一條的正確理解首先要分清行政強制措施和行政強制執行。《行政強制法》第2條規定：“本法所稱行政強制，包括行政強制措施和行政強制執行。行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。”

行政強制措施包括查封、扣押、凍結存款等手段，行政強制執行包括加處罰款、拍賣查封扣押物品、代履行等手段。行政強制措施是行政決定形成過程中，為保障管理行為順利進行而實施的暫時性限制；而行政強制執行則指對不自動履行行政決定的當事人強制其履行義務。《行政強制法》第43條只是關于行政強制執行，不影響夜間及法定節假日對當事人采取行政強制措施，也就是說動物衛生監督機構在夜間采取查封、扣押病害動物及動物產品完全不受此條文的影響。

根據《行政強制法》第43條，實施行政強制執行以白天執行為原則，只有在緊急情況下才能在夜間或法定節假日實施行政強制執行。動物防疫中的屠宰檢疫及相關執法工作經常在夜間開展，控制疫情越早越好，法律手續齊備后沒收銷毀病害肉的行動越快越好，夜間強制執行是無法避免的。這一只針對行政強制執行的條文，對屠宰檢疫執法依然影響很大，正確理解這一條文避免不必要的自我束縛十分必要。

筆者認為訂立這一條文是防止行政機關利用夜間突襲執法對象，使得行政執法不那么光明正大且擾亂正常社會秩序。然而某些行政強制執行有很強的時機性質，錯過時機就會導致執行無法完成或產生災害性后果，所以立法者以“但書”的形式規定緊急情況下夜間強制執行不受影響，判定何為“緊急情況”成為關鍵。屠宰行業大多是在夜間進行，對于屠宰戶或屠宰企業夜間是他們正常工作時間，白天反而成了休息時間，夜間執行對他們形成不了“突襲”效果。而對于須要緊急控制的疫情或病害肉，夜間工作白天休息的屠宰戶或屠宰企業，在夜間有更大的便利調動人員和交通工具將病害動物和動物產品轉移走，而造成疫情擴大，這種疫情擴大、病害肉流入社會的現實危險性應當判定為“緊急情況”。所以筆者認為如果待強制實施的行政決定是與病害動物及病害動物產品直接相關的，比如人民政府對一類或二類動物疫病區實施封鎖疫區、動物衛生監督機構自行或申請人民法院沒收處理染疫動物及動物產品都應當判定為“緊急情況”，從而可以在夜間實施沒收病害肉品等行政強制執行手段，等到白天再執行就錯過了控制病害擴大的最佳時間。法律根據是《動物防疫法》第26條關于發現疫情“應當及時采取必要的控制處理措施”的規定，這一條文太原則化，筆者建議農業部可以出臺部門規章，對何為“緊急情況”設定出簡潔明確、易于操作的硬杠杠，才能使動物衛生監督機構第一線工作人員拋開思想顧慮及時處置疫情。雖說部門規章不能解釋法律，但如果有部門規章可循，執法實務中很有利于贏得被執行人及人民法院的認可。如果待執行的是有關罰款的金錢給付、吊銷證照等與疫情及病害不直接相關的行政決定，則不能判定為“緊急情況”，即使夜間當事人在場且其他條件都具備的情況下，仍要等到白天再實施才合法。

3 行政強制措施權不得委托

《中華人民共和國行政處罰法》第18條、第19條規定了行政機關可以將行政處罰委托給有資格的受托單位具體實施處罰[4]。受委托機構以委托機關的名義具體實施行政處罰，而委托機關僅負有監督檢查的職責。2006年農業部《農業行政處罰程序規定》第4條第3款進一步規定，農業行政執法的委托應當委托給農業管理機構[5]。也就是在農業系統內部實施委托，目的應當是合理整合調度、優化整合本系統的執法人力和物質資源。這是個很好的安排，但隨著《行政強制法》的實施，委托行政處罰將產生很大影響。除行政處罰外其他行政管理事項也可能涉及行政委托。如按《動物防疫法》規定，動物防疫條件合格證發放及相關行政管理由地方人民政府獸醫主管部門行使權力，實際的日常工作常委托動物衛生監督機構履行。隨著《行政強制法》的實施，各種形式的行政委托都將受到限制。

《行政強制法》第17條規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。”雖然行政處罰還是可以依法委托出去，但根據這一條文，即使在農業系統內部，涉及行政強制措施的事務也不得實行委托，而必須由委托機關自行辦理行政強制措施。這就是說隨著《行政強制法》的實施，行政委托將變成不完全的委托，當受托機構要實施行政強制措施時，必須報請委托機關自行辦理，否則就違反《行政強制法》，這一點在動物防疫執法中要有清醒認識。

4 動物防疫執法只能查封、扣押與疫病直接相關物品，不得擴大化

《行政強制法》第11條規定：“法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。”第23條規定：“查封、扣押限于涉案的場所、設施或者財物，不得查封、扣押與違法行為無關的場所、設施或者財物；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品。”這兩個法條講的是查封、扣押不得擴大化。

查封、扣押針對兩種財物，一種是財物自身有缺陷的，如動物防疫執法所涉及的病害動物及動物產品；另一種是與案件有牽連的自身無缺陷的產品。按照《動物防疫法》第59條，所能查封、扣押的僅為染有疫病的動物及動物產品以及相關物品；按照《中華人民共和國農產品質量安全法》第39條，所能查封、扣押的物品僅為經檢測不符合農產品質量安全標準的農產品。農業執法是一種專業性管理，所能查封的物品都是有問題的物品。而其他社會管理性的執法則能夠查封正常物品，如《中華人民共和國海關法》就規定海關能夠扣留與違法相關的、正常無瑕疵的物品[6]。此處的“扣留”與扣押是同義詞。我們在動物防疫執法時要意識到，我們在行使查封、扣押權時只能針對染疫等病害動物、動物產品及與疫病直接相關的物品。比如某經營戶出售病害肉，經查他有三個冷藏柜，病害肉全部在一個冷藏柜里，我們就只能查封、扣押出問題的那個，否則就是違法擴大查封、扣押范圍。而如果是工商部門追究該經營戶無照經營，則有權查封全部三個冷藏柜，無論里面裝的是合格肉品還是不合格肉品。動物防疫執法人員在行使查封、扣押權時要意識到，我們的查封、扣押權是有限的查封、扣押權，不能擴大查封、扣押范圍。

5 動物防疫行政強制執行主要依靠申請法院執行

《行政強制法》第34條規定：“行政機關依法作出行政決定后，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的，具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。”行政強制執行有“加處罰款或者滯納金；劃撥存款、匯款；拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；排除妨礙、恢復原狀；代履行；其他強制執行方式”等六種形式。動物防疫執法只有兩種手段，一是對不繳納罰款的每日加處百分之三的罰款，意圖迫使當事人自己履行。二是以 “代履行”方式之外，針對消極對待免疫、消毒之類的行為，然后收取一點處理費。兩種都是很溫和的強制執行手段，其他強制執行手段《動物防疫法》都無授權，無法使用限制人身自由、拍賣、劃轉款項等強力的強硬的強制執行手段。

何為“具有行政強制執行權的行政機關”法律沒有明確界定，但有一點是清楚的，即動物衛生監督機構以致農業主管部門都不能使用人身制服和經濟剝奪的直接強力手段。在當事人極度不配合及反抗的情況下，必須申請人民法院執行。我國行政強制執行的制度安排是以申請法院強制執行為原則，行政機關自我執行為例外。只有很少的行政機關能自行強制實施處罰，如公安部門自行限制違法者的人身自由，海關部門自行從違法當事人賬戶劃轉款項、變賣扣留貨物等。動物防疫機構沒有這類強力自我執行權，必須申請法院。

當事人逾期不履行行政處罰決定的，《行政處罰法》第51條第2款第（2）項規定“根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款”。農業部《農業行政處罰程序規定》第60條第2款第（2）項也規定“根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣抵繳罰款”。這兩個條文都有一個重要限制條件“根據法律規定”，但是我們動物防疫執法所依據的《動物防疫法》并沒有給動物防疫監督機關這種授權，與動物防疫執法密切相關的《中華人民共和國農產品質量安全法》也沒有這種授權，上述法律及規章中的拍賣查封財物等手段，在目前的執法實務中沒法使用。且筆者估計未來的動物防疫執法也不會被賦予那些強力的自執行權力，無法自行委托拍賣并以拍賣款抵繳罰款。動物防疫執法只能適用《行政處罰法》賦予的每日加處百分之三罰款，迫使當事人自己履行。且根據《行政強制法》第45條第2款，“加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額”，所以加處罰款的效果也有限。筆者認為動物防疫涉及到的強制執行，最實際的辦法就是申請法院進行強制執行。動物衛生監督機構能做的主要是按《行政強制法》第55條將材料準備扎實，以便及時通過法院的審查，及時實施強制執行。

6 動物防疫執法的代履行限制太多需要解決之道

在動物防疫執法當中，如果當事人不自動履行行政決定，而防疫形勢又要求盡快采取措施，此時動物衛生監督機構代為處理就顯得非常必要，這在法律上稱為代履行。動物防疫執法的主要法律是《動物防疫法》，1997年《動物防疫法》第46條規定，不接受強制免疫、不對車輛等進行規定消毒、不對病害動物及動物產品進行無害化處理的，動物衛生監督機構可以代為處理，費用由違法行為人承擔[7-8]。而2007年新修訂的《動物防疫法》第73條僅規定不進行強制免疫的、不合格種用乳用動物不按規定處理的、運載工具不按規定消毒的，由動物衛生監督機構代作處理，所需處理費用由違法行為人承擔。將檢疫實務要求最迫切的，對病害動物及動物產品的代處理予以刪除。而在第75條規定，不依法處理病害動物及動物產品的，由“動物衛生監督機構責令無害化處理，所需處理費用由違法行為人承擔”。按新法最多就是“責令”，對病害動物及產品沒有提及使用代履行手段，使得代履行處理病害動物及產品變為不可能。

《行政強制法》將代履行歸類為強制執行的手段，第50條規定了當事人不自行糾正違法行為且可能“危害交通安全、造成環境污染”時，行政機關可以實施代履行。這是一個授權性法律規定，是有利于行政執法單位的。動物防疫執法似乎可以依據此授權對病害動物及動物產品實施代履行進行無害化處理，但是《行政強制法》對代履行又做了嚴苛的程序限制。第51條規定有提前送達“代履行決定書”的程序，并且要提前三日催告當事人自行履行。第52條規定只有“清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行”。動物防疫執法涉及動物和動物肉品，易死亡、易腐敗、易傳播人畜共患病，“提前三日催告后才能代履行”的規定對我們這個行業的影響極大，超過對工業品或谷物蔬菜等農產品的影響。并且可以“立即實施代履行”的情形僅限于清除道路障礙及相關情況，動物防疫行業無論疫情多么嚴重、多么緊急，執法單位都不能立即實施代履行。這種限制對動物防疫實務影響很大，需要系統解決。

對代履行的法律限制既有來自動物防疫本行業的新修訂的《動物防疫法》，也有來自公共性的《行政強制法》。這個問題將可能長期困擾動物防疫執法，筆者能想到的解決之道有兩條。其一，對意圖實施的代履行與當事人達成書面協議，使當事人同意立即代為履行。這種方法如當事人不配合還是行不通。其二，對現行《行政強制法》及《動物防疫法》出法律修正案，這種借鑒自國外的做法在《中華人民共和國刑法》修改中已經得到使用，《行政強制法》剛頒布，《動物防疫法》2007年剛修訂，近年內再行修改幾乎不可能，出修正案則可以在對法律不做大修改的情況下做出適應形勢的調整。

綜上所述，筆者通過對《行政強制法》學習，結合動物防疫執法實務，估計這部法律的頒布將對本行業產生上述主要影響。其中第1、第2、第3條是由《行政強制法》新帶來的影響；第4、第5條的意旨按現有法律也有蓄含，《行政強制法》以條文的形式予以明確；第6條則需要動物防疫行業集體探索乃至對法律進行修改才能很好應付。《行政強制法》尚未實施，真實的具體情況還沒有出現，本文就該法可能對動物防疫執法產生的影響做了些理論探究，文中難免有錯誤，希望能起到拋磚引玉的作用，增進動物防疫行業同仁對《行政強制法》的學習熱情。

[1]第11屆全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國行政強制法[Z].國家主席令[2011]49號.北京：第11屆全國人民代表大會常務委員會，2011-06-30.

[2]第10屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國動物防疫法[Z]. 國家主席令[2007]71號.北京：第10屆全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.

[3]第10屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國農產品質量安全法[Z]. 國家主席令[2006]49 號.北京：第10屆全國人民代表大會常務委員會， 2006-04-29.

[4]第8屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國行政處罰法[Z]. 國家主席令[1996]63號.北京：第8屆全國人民代表大會常務委員會， 1996-03-17.

[5]農業部.農業行政處罰程序規定[Z].農業部令[2006]63號.北京：農業部，2006-04-25.

[6]第9屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國海關法[Z]. 國家主席令[2000]35號.北京：第9屆全國人民代表大會常務委員會， 2000-07-08.

[7]第8屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國動物防疫法[Z]. 國家主席令[1997]87號.北京：第8屆全國人民代表大會常務委員會，1997-07-03.

[8]肖 穎，鄧 勇.動物防疫工作中的行政強制執行淺論[J].中國動物檢疫，2005，22（10）：4-5.