對我國淡水資源可持續利用法律和政策的分析

石巖

（吉林省四平市梨樹縣環境保護局，吉林 1365007）

淡水資源枯竭與污染是全球面臨的十大環境問題之一,關系到人類生存和社會發展的基本物質條件，隨著工業化進程的加快和經濟的發展，自然資源的不合理開發利用問題越來越突出，造成了環境的污染，破壞了生態平衡，水環境的污染也在日趨加重，使世界正面臨著水的危機，并威脅著人類的生存和發展。對我國來說加快治理水污染，保護水資源，節約用水，是中國各級政府當前所面臨的重要而緊迫的任務,是中國實施可持續發展戰略的關鍵。

1.我國淡水資源的特點和問題

1.1 我國人均占有淡水資源量低

我國可再生淡水資源每年為28000億立方米，居世界第六位，單位面積淡水資源為292毫米/年，相當于全球平均值的91.5%，由此可見我國并不是淡水資源總量特別貧乏的國家。但人均淡水資源占有量僅約為2300多立方米，屬缺水國家。

1.2 淡水資源在空間上分布不平衡，北方地區缺水嚴重

全國淡水資源有80.4%分布在長江流域及其以南地區，該地區的人口占全國的53.5%，耕地占35.2%，人均水資源量3480立方米，屬于人多、地少、經濟發達、水資源相對豐富的地區。長江流域以北廣大地區，人口占全國的44.4%，耕地占全國的59.2%，水資源僅占全國的14.7%。人均水資源量747立方米，屬于人多、地多、經濟相對發達、水資源短缺的地區。

1.3 水質污染日益嚴重，水環境進一步惡化

20世紀80年代以來，我國水環境總體呈惡化趨勢，水體受污染嚴重，受污河水逐年增加，污水排放量近20年來翻了一倍，排污超過了河流的納污和降解能力。地下水的開采超過了其補給能力，引起水生態環境惡化、海水入侵、地面沉降等現象。加劇了水資源緊缺，威脅人民健康，影響了工農業生產。

2.人口對淡水資源可持續發展的影響

可持續發展主要涉及人口、資源、環境、經濟和社會等方面，中心是人口。人口與資源的可持續發展是全部可持續發展的條件。淡水資源作為自然資源的重要組成部分之一，其可持續利用是促進可持續發展的基本資源保證。

2.1 人口數量的影響

我國淡水資源總量雖不低，但人均資源量卻很貧乏。目前我國人口已達13億，中國的人口經過20多年生育率長期持續下降，人口數量得到了一定的控制，但是仍有一定的增長慣性，預計2050年增加到16億左右。若水資源的再生速度落后于人口的增長速度，則會引起人均水資源量的再次下降。

2.2 人口素質的影響

去年北方地區頻頻出現沙塵暴，源頭無林，土地沙化則是沙塵暴根源，而無林的根本原因又在于人為毀林和無水成林，人為的浪費、污染和管理不善，更加劇了水資源危機。

2.3 人口城市化、經濟發展的影響

隨著社會進步和經濟發展，人口城市化的步伐越來越快，生活用水量也相應增加。另外，工業化和人口城市化對水資源的污染也日益嚴重，水污染導致環境質量降低，主要表現在兩個方面，一是降低了水環境本身所具有的資源價值；二是降低了環境系統所提供的舒適性服務，同時削弱了環境系統本身的生態服務功能。

3.淡水資源可持續利用的對策研究

3.1 控制人口數量，提高人口素質，加強全民節水意識

今后我國淡水資源總量不會有實質性的改變，而人口數量仍將有所增長。同時，提高公民素質也很關鍵。開展多種多樣的群眾性宣傳活動，提高公眾的節水意識。節水者獎勵，浪費者應當受到懲罰。

3.2 加強水資源的科學管理

一是利用經濟杠桿節約水資源，同時進行水價改革。旨在運用價格杠桿喚醒人們的憂患意識，節約用水；并實行了污水集中處理，保護水資源。

二是要加強執法力度，我國已出臺了《水法》、《水污染防治法》等多部與水有關的法律、法規，制定了相應的實施細則，使水資源的管理納入法制化軌道。

三是重視水資源的保護。使用清潔生產技術，減少廢水的排放，通過各種措施使工業排放的廢水達到一定的標準后再排入公共水體；加強城市下水道及生活污水處理設施的建設，防止生活污水污染河流和湖泊中的水體。

四是進行污水資源化。污水資源化是將不含有毒物質的污水直接用于農業灌溉，或經一級處理后用于城市公共用水。將污水處理回用于農業與污染治理有機地結合起來，對于解決我國水資源的短缺和水環境的改善有特別重要的意義，應作為水資源持續發展的重要戰略措施來抓。

3.3 開源、節流、保護水資源開源措施

南水北調每年可凈引水12億m3；工業清潔生產、人工增雨，成本只有0.03美元/m3，大大低于凈化方法的0.4美元/m3，據估算每年經過北京上空的水汽只有不到20%變為自然降水，因此增雨潛力很大；利用河道、平原水庫、深井、廢棄砂石坑等進行回灌，北京市地下水超采已騰空了8.00億m3的地下庫容，可以用來盛納多余的雨洪；開發西山山前巖溶裂隙水可以為北京提供新的水源。

3.4 提高水價

提高水價是可持續利用的經濟保證，水價政策事實上是一種鼓勵消費的“消費型水價”政策，應提高水價并超額累加。

3.5 農業生產減少面源污染，提高用水效率大田作物生產要減少農藥和化肥的使用量, 研究方法定量化、精確化。

改良施肥方法，同時增加滲漏；在農田和河流之間的緩沖帶能夠阻止硝酸鹽往地表水的移動；其他措施如精確農作、營養管理計劃、保護耕作、高種植等控制養分流失的方法正被提倡。控制畜牧養殖場的規模，并加強對畜禽糞尿的管理。另外改革灌溉措施如交替隔溝灌溉技術可以明顯提高作物水分利用效率。

4.水資源利用的法律研究

4.1 現存的弊端

4.1.1 涉水收費管理體制存在嚴重弊端

目前有關排污收費、污水處理收費及用水收費分屬環保、建設、水利等多個部門，形成利益部門化，使“誰污染誰治理”的原則實質上變異成“誰污染誰付費，誰收費誰使用”。“誰收誰用”造成大量的收費被用于水污染防治以外的用途，收費的使用缺乏有效監督，而污染的制造者則在繳費后取得合法的排污權。

4.1.2 缺乏市場競爭

市場競爭原則和市場機制在水污染防治中沒有發揮應有的作用，大部分城鎮集中式污水處理廠仍然作為事業單位由政府部門壟斷控制，缺乏競爭，造成政府財政投入的資金和收費使用效率不高。

4.1.3 執法不嚴

執法不嚴使得違法者認為違法成本不高，比花大量的金錢去治理污染更為合算。這也是造成太湖水環境質量不能根本好轉的原因之一。

4.2 可采取的法律措施

4.2.1 開征環境稅

對直接或間接造成環境損害，包括水污染等的一切單位和個人普遍開征環境稅。按該單位或個人生產產品或提供服務的銷售收入的一定比例作為稅率，將征收的全部環境稅用于水環境和大氣環境等的修復保護。

4.2.2 普遍開征排污收費

在提高污水排放標準的同時應相應地提高污水處理費的收費標準，為污水處理廠的建設和運行管理、改善流域供水條件提供更多的財政支持。

4.2.3 引入市場競爭機制

在污水處理領域積極開放市場引進外資、民資，引入市場競爭機制，打破部門壟斷，實行特許經營制度，提高財政資金和收費的使用效率。因此，必須將污水處理作為一個特殊的產業來經營，所有污水處理廠均應實行公司化管理，政府只負責授予這些污水處理公司一定年限的特許經營權，同時確定這些污水處理公司尾水的排放標準并對實際運行中尾水排放是否達標進行監測。

4.2.4 完善稅收法律和政策

完善現行的稅收法律和政策，扶持、鼓勵企業自建污水處理廠，促進污水處理產業的發展壯大，如通過稅前列支，加速固定資產折舊，對從事污水處理的企業實行稅收優惠等政策措施，鼓勵企業發展循環經濟、清潔生產。

4.2.5 實行集中收費和收用分離制度

可將目前建設部門征收的污水處理費、環保部門征收的排污費和超標排污費、水利部門征收的水資源費等實行集中統一收取。實行集中收費、收用分離的主要目的是為了真正落實“誰污染、誰治理、誰付費”的原則，防止收費被移作他用和收費利益部門化，防止在管理部門和污染制造者之間形成相互依賴的共生關系，提高所收費用的使用效率。

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