保山市投融資體制改革研究

陳 辭 蘇正平

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

保山市投融資體制改革研究

陳 辭 蘇正平

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

經過改革開放30多年的發展，保山市的經濟得到長足發展。但與東部地區相比，保山市還存在較大的差距。為此，保山市必須進一步改革投融資體制，大力吸引外資、創新吸引外資，最終全面啟動民間資本，綜合利用多種投融資方式，建立有效的投融資體制，從而解決保山經濟發展中的資金瓶頸，促進保山經濟的全面健康發展。

保山市；投融資體制改革；成效；存在問題；保障措施

改革開放以來，尤其是西部大開發戰略實施以來，保山市的經濟得到了長足的發展，但由于區位、自然和歷史等因素，社會、經濟、文化的整體發展水平與經濟發達地區和全國平均發展水平相比存在較大差距，且這種差距還在呈現逐步擴大的趨勢，因此多方面籌集資金投入保山經濟發展就成為擺在保山面前的迫切任務。但是，由于當前保山市市場體系還不健全，市場制度有待規范，這就決定了現階段保山無法單純依靠市場的力量改變資金短缺的狀態。因此，保山的經濟發展必須充分發揮政府在協調區域經濟均衡發展方面的積極作用，通過政府的資金供給和制度供給，加上大力吸引外資、創新吸引外資，最終全面啟動民間資本，綜合利用多種投融資方式，建立有效的投融資體制，解決保山經濟發展中的資金瓶頸，促進保山經濟發展。因此，對保山市投融資體制改革和利用外資進行研究，既具有重要的理論意義，更具有重要的現實意義。

一、國內發達城市投融資體制改革的經驗借鑒

1、長三角地區投融資經驗借鑒。（1）大力推進行政管理體制改革，建立政府引導下的投融資市場調節機制。長三角三省市中大力推進行政管理體制改革，理順政府與市場的關系，使政府在投融資活動只起到引領和指導的作用，對非市場化的因素進行遏制，加快建設統一開放的投融資市場化體系。（2）實現投融資主體多元化。過去，在投融資主體方面，上海主要是以政府投資為主，浙江和江蘇蘇南地區則率先開發和利用了大量的民間資本和外資。目前，上海也已基本實現了政府資金“搭臺”、民間資金和外資“唱戲”，而浙江和江蘇蘇南地區都把擴大利用外資作為新一輪擴大對外開放的突破口來抓。（3）實現籌資渠道和融資方式的多元化。目前，長三角地區資金來源從過去單一的國家財政撥款轉變成為多種經濟成分投資廣泛參與。全社會固定資產投資中銀行貸款、企業自有資金、外資和債券股票等，已成為重要的投資資金來源，融資渠道日益多元化。（4）完善投融資社會中介服務體系和規范投融資法律法規。長三角地區重視在政府與投融資主體之間搭建各類社會中介服務平臺，積極推進投融資的社會中介服務體系建設，同時，注重建設良好的投融資法律環境，為投融資主體提供全方位法律服務。（5）建立健全中小企業信用擔保體系。融資風險保障制度是決定中小企業能否順利融資的必要因素之一，包括擔保制度與信貸保證保險制度。長三角地區積極建立健全中小企業信用擔保體系，以促進中小企業的發展。

2、珠三角地區投融資經驗借鑒。（1）合理界定各類投資主體的投資領域，全方位開放經營性投資領域。珠三角地區具有優越的地理位置和先行完善的市場經濟制度等諸多優勢，各級政府合理界定了各類投資主體的投資領域。如深圳市將投資領域分為政府非經營性投資、政府經營性投資和社會資本投資三大類，打破地區、行業、所有制和內外資界限，除涉及國家和地區安全的項目外，其他領域基本實現了向社會資本開放，在很大程度上實現了投資主體多元化和融資渠道商業化。（2）大力培育專業投融資集團，推進投資主體的組建工作。目前，廣東一些城市正大力培育專業投融資集團，推進投資主體的發展。如廣州市為推進城市基礎設施投融資體制改革，先后組建了水務、垃圾處理、地鐵、交通、燃氣、亞運城建設、新中軸線建設等專業性基礎設施建設投資集團，從根本上改變了投融資渠道單一的現狀，極大地促進了城市建設的快速健康發展。（3）完善投融資中介服務機構。珠三角地區重視完善投融資中介服務機構，為更好解決中小企業融資難問題，成立了專門的中小企業金融服務聯盟，為政府、投融資機構與中小企業之間搭建了互動的橋梁，特別是使金融機構和企業實現更好的對接，有效地推進了金融機構與企業的合作。（4）多渠道籌措資金。目前深圳市城市軌道、路隧、能源、機場、港口、供水、發電、污水處理、垃圾處理、文教衛體等領域已向社會資本開放，資金來自國際金融組織貸款、社會閑散資金、居民儲蓄資金、保險資金、商業銀行資金、國家政策性銀行資金等。利用資金的形式也呈多樣化，如發行集體委托貸款合同、BOT、TOT等，既有間接融資，又有直接融資。（5）積極推進中小企業融資。廣東省制定了緩解中小企業融資難情況的行動規劃，積極解決中小企業融資問題。該行動規劃以建設信用服務網絡，完善信用環境為基礎，旨在建立中小企業金融機構，培育信用擔保機構，擴大直接融資渠道和推動銀企合作，同時推進的金融創新舉措還包括“中小企業債券融資試點以及村鎮、社區、銀行、民營銀行試點”、建設珠三角擔保機構、建設廣東省中小企業信用記錄與查詢服務網等。珠三角地區還將在2012年建成區域性的產權交易市場和中小企業上市資源培育庫，這些都將極大地促進該地區中小企業的發展。

二、保山市投融資體制改革的發展進程及取得的成效

改革開放30多年來，隨著以市場為導向的改革向縱深推進和社會主義市場經濟體制的逐步完善，保山市在投融資領域進行了一系列改革探索，在打破傳統計劃經濟體制下高度集中的投融資管理模式方面進行了一些有益的嘗試，但總體上來說，投融資體制改革還相對滯后。因此，如何在改革開放新形勢下，按照市場經濟新要求，進一步深化投融資體制改革，創新投融資體系和平臺，籌集更多的資金投入到保山市現代化建設，是需要認真研究并做好的一個重要工作。

1、保山市投融資體制改革發展的進程。黨的十一屆三中全會以來，保山市按照黨中央、國務院全面系統重建投融資管理體制的指導思想，開始了投融資體制改革的摸索和實踐。1979—1987年是保山市投融資體制改革的起步階段，簡政放權、縮小指令性計劃范圍和建設實施市場化是這一階段改革的基本特點。1988—1991年是投融資體制改革的探索階段，改革建設項目前期工作，推進項目建設市場化。進入90年代以后是投融資體制改革取得突破性進展的階段。1993年黨的十四屆三中全會確定了社會主義市場經濟體制改革的總體思路，明確提出了深化投融資體制改革的主要方向和基本內容，以此為標志，保山市投融資體制改革進入了第三個階段。2005年，為進一步加強保山市人民政府與國家開發銀行的政府信用合作關系，擴寬投融資渠道，增加投資規模，構建起適應社會主義市場經濟要求的投融資新體制，保山市專門成立了開發性金融合作領導小組辦公室作為常設機構設在發改委，相關政府職能部門配合，政府指定融資平臺開展籌融資工作，主要牽頭單位有發改委、財政、國土資源、建委、規劃、環保、房產、交通、房改、市政等市政府職能部門和單位，主要融資平臺有借款平臺：保山市中小企業投資咨詢中心，擔保平臺：保山市中小企業信用擔保中心。各投融資平臺各負其責、相互配合，以科學決策為原則，創新發展經營理念，完善項目資金管理，有效控制投資成本，科學測算負債額度，建立償債資金制度，共同以籌集建設資金、加快公共基礎設施建設、促進城市發展為目標，做好相關服務工作，形成了基礎設施、城市建設、中小企業發展借、用、還相分離的政府投融資管理體制。

2、取得的成效。伴隨著30多年來的政府投融資管理體制改革，特別是“十五”末，保山市委、市政府提出了把保山建設成為“走向南亞第一市”的發展目標，大規模的城市建設需要大量的資金投入，為增加投資規模，擴寬投融資渠道，保山市通過加大政府投融資改革力度，進一步加強了與國開行的合作，極大改善了城市發展環境，拉開了城市發展框架，城市基礎設施和城市功能日益完善，人居環境得到顯著改善，實現了城市建設與經濟繁榮、社會發展的互動多贏。截至目前，國開行共支持保山各項貸款18.18億元。國開行貸款資金的投入，拉動城市基礎設施、交通、能源、教育以及中小企業建設投資68億元，增強了城市功能，豐富了城市內涵，全面帶動了城市經濟的發展；支持了“龍頭”企業的發展，有力推動了農業產業化經營；提前實施了“面向南亞國際大通道”戰略工程，有效提高了對外開放能力；有效解決了社會瓶頸領域投融資困難，為全市經濟社會發展步入了良性發展的快車道發揮了不可替代的重要作用。

三、當前保山市投融資體制存在的問題

改革開放30年以來，特別是進入上世紀九十年代后，雖然保山市對政府投融資管理體制改革進行了積極探索，多元化、多渠道籌集建設資金的格局逐步形成，也取得了很好的成效。但現行的政府投融資管理體制在實踐中逐步暴露出一些弊端，嚴重制約著保山市投融資工作的發展和創新，從而影響經濟增長的后勁。主要表現在：

1、責權利不相匹配，責任單位投融資積極性不高。保山市目前采取的政府投融資模式是以政府為主，各相關部門配合，融資、建設、管理三分離，財政部門負責籌資，建設施工單位只管用錢，等靠要依賴思想嚴重。這種模式既不利于提高部門的積極性，更不利于提高資金的使用效率。

2、融資工作效率不高，部門之間條塊分割。各融資單位分別開展融資工作，且大多數融資單位是行政部門，存在各自的利益，管理條塊分割，很難相互協調配合，造成融資工作效率不高，辦事效率低。

3、資金短缺，財政負擔過重。長期以來，由于受傳統計劃經濟體制約束和傳統財政理論的影響，財政工作長期局限在預算內資金調節和分配范圍里。近年來，雖然加強了對預算外資金的管理，但財政調控資金仍十分有限，而且財政預算管理還要確保各方面的增長。要實現把保山建設成為走向南亞第一市的目標，各方面的資金需求都很大，建設資金的供需矛盾仍十分突出，遠遠超過了保山市可用財力，但現行的融資模式對財政的依存度過高，基礎設施建設大部分是依靠財政直接投入或是以政府信用為擔保、經市人大批準財政兜底償還的貸款資金投入的，無形中加重了財政負擔，加大了財政風險。

4、缺乏規范高效的主力融資平臺。首先，在基礎設施建設投融資方面，平臺建設明顯滯后，在一定程度上制約了基礎設施建設的持續健康發展。在投資方式上，國際國內流行的BT、BOT、TOT、PPP等投資方式在保山市這樣的經濟欠發達地區還沒有得到廣泛的采用。其次，融資方式單一，過于依賴銀行貸款，沒有拓寬資本市場，進行市場化融資。目前民營性質的企業集團和私人性質的企業集團參股較少，主要原因是項目本身市場價值不高，對民間資本吸引力不夠，投資積極性不高。吸引民間資金，逐步實現融資方式多樣化、融資工具市場化是進一步深入投融資體制改革的關鍵。

5、融資渠道不暢，金融工具創新能力滯后。目前保山市城建資金的重要來源主要是國內銀行貸款和土地出讓收入，而利用外資、民營資本、證券、債券、信托等市場化融資方式很少，沒有充分用足、用好、用活金融政策。雖然近年來保山市政府也著力支持該類融資途徑，但受政府投融資管理體制和資本市場等方面的約束，該類融資在一定時期內難以有較大的突破。

6、城市公共資源未能發揮合力，浪費嚴重。目前，相當一部分城市公共資源掌握在各部門手中，政企不分、缺乏社會參與和市場化運作手段，使用效率相當低下，造成了公共資源的流失和浪費。

7、地方政府籌資融資能力弱，建設資金短缺。近年來，對一些重大基礎設施建設，保山市雖然按照市場化要求進行了積極探索，但是很大程度上是依靠政府行政手段的推動，并且大部分都是明顯盈利的項目，沒有真正按照市場經濟規律的要求進行運作，缺乏充分利用社會性資金規范的操作手段，影響了市場化的有效推進。而另一方面，目前銀行存貸款差很大，有相當一部分存款資金得不到有效利用。

四、改革保山市投融資體制的緊迫性

1、加強部門間協調合作的迫切需要。根據市委、市政府部門工作職責的規定，各部門都有自己的職責權限，部門間配合不順暢，出現阻礙投融資體制運轉的現象，影響了資金的籌措。所以，必須改革現行的政府投融資體制。

2、規范融資平臺的需要。由于保山市現今投融資平臺缺乏現金流，只管用錢，等靠要思想嚴重，因此，有必要對現有的投融資平臺進行整合，注入現金流，按市場模式運作，充分發揮融資、建設和還款的能力。

3、融資規模不斷擴大的迫切需要。市委、市政府從中國——東盟自由貿易區的建成、省委省政府加速構建滇西經濟圈的戰略出發，提出要把保山建設成為區域性邊境社會發展中心的宏偉目標，這對保山、乃至對云南都具有多層疊加的戰略意義。這些設想的實施迫切需要資金的支持，因此，保山市需要整合城市資源，改革現有的投融資管理體制，進一步擴大融資規模，籌措更多的建設資金，保障項目順利建設。

4、防范財政風險的迫切需要。保山市近幾年的債務積累正在逐步增加，還款高峰期很快到來，為了更好的調度資金和合理地確定債務規模，必須對建設資金實行統一管理，迫切需要進行政府投融資管理體制改革。

5、整合城市公共資源的需要。現有的城市公共資源分散在各有關行政部門，資源的使用效率相當低下，迫切需要有一個部門統一管理，對資源進行有機的整合，充分利用市場化手段進行運作，實現城市公共資源最大化的價值，這就需要對現行的政府投融資管理體制進行改革。

五、保山市拓寬投融資渠道的對策

1、開展多種渠道融資。鼓勵靈活運用發行企業債券、股票上市、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接融資規模。同時，借鑒發達地區的成功經驗，大力開展BT、BOT、TOT和PPP等多種方式，進行基礎設施建設的融資創新。

2、以資產重組為手段，做大做強投融資主體。通過對其注入國有優質資產、土地增值收益返還、經營性資源等，再加上財政資金補充，建立持續的國有優質資產與資源注入機制，不斷擴大保山市投融資主體的資產規模和現金流量，提高資產質量和運營能力，使其真正成為擁有雄厚實力的投融資平臺。具體操作形式為：一是財政資金注入。將分散的財政投入，包括國債投資，整合起來注入投融資主體。二是規費注入。將一些公益性收費、部分城市維護費等注入投融資主體。三是土地收益注入。將一定量的土地增值部分作為投融資主體的資本金注入。四是存量資產注入。

3、繼續做好土地經營，實現土地的最大升值，為保山市經濟發展凝聚資金。一要進一步加強政府對土地資源的宏觀調控能力。進一步實行政府土地收購儲備出讓制度，把城區存量土地統一納入運行。加強土地供給總量的調控，通過土地供應計劃對土地市場供應總量進行控制，保持供需平衡。發揮城市規劃的龍頭和引導作用，對近期要開發的基礎設施周邊土地要從規劃源頭一次性控制、統征，對尚未開發的土地則作為項目的償債或融資的土地進行凍結控制。通過規劃，合理引導土地開發，實現土地的最大化升值。二要多渠道籌措土地運作資金，建立土地發展基金。要完善土地收購儲備運作的資金結構，加大財政資本金的投入，將來自土地的收入集中建立土地發展基金，土地發展基金專門用于支付土地統征、收購的費用和改善儲備地塊周邊基礎設施，這樣有利于土地經營的良性循環。

4、盤活公用事業系統的存量資產，鼓勵和支持多種經濟成份參與公用事業，拍賣出讓部分公用基礎設施資產，增加建設資金來源。可參照國有企業改制辦法，對由國家和地方財政形成的城市道路橋梁、供排水、園林綠化等資產及所占用的土地和水面投資、經營管理權進行出讓，這樣，既可收回國有資產收益，投入其他基礎設施建設項目，又可打破行業壟斷，同時有利于推進事業單位的改革。

5、化“危”為“機”，搶抓機遇，爭取國家資金支持。面對全球金融危機對世界經濟的嚴重沖擊，國家出臺了十大措施以及兩年4萬億的投資刺激經濟方案，逐漸拉開了中國有史以來最大規模投資建設的序幕。要認真貫徹落實好中央一系列“擴內需、調結構、保增長”的政策措施，緊緊抓住國家重點投資向西部欠發達地區傾斜的機遇，加大基礎設施建設力度，努力爭取國債資金和其它建設資金支持，為保持保山市經濟社會持續快速健康發展提供有力支撐。

6、要加大融資人才的引進力度。借鑒發達地區的融資經驗，進一步營造引進和使用人才的良好環境，加強現有經濟、財政、金融等人員的培訓和管理，提高融資知識和創新理念。同時，加大投入，積極引進高級融資人才，為政府的經濟決策、資金信息、融資渠道等方面發揮參謀助手作用，為改善投資環境，擴大外資規模提供充裕的人力資源保證。

7、統籌推進各項配套改革。一是推進工程招投標改革。要嚴格實行工程有效最低價中標制度。嚴格進行審計。在工程中標后，要嚴格控制變更設計，尤其對工程量變更的要從嚴把關。二要推行政府投資基礎設施項目代建制。通過市場化的方式選擇建設業主，政府管理部門與建設業主通過合同關系來明確各自的責權利關系，在保證工期、工程質量的前提下盡可能降低工程建設成本，節約建設資金。三要健全完善政府投融資監管機制。研究制定《保山市政府債務管理辦法》，進一步強化債務和資金監管。財政部門不能為投融資主體作融資擔保，防止財政債務危機；投融資主體之間不能相互擔保，避免造成大面積的金融風險；財政撥付給投融資主體的專項資金必須專款專用，不準交叉使用、互相挪用；設立基礎設施建設項目償債基金，逐步形成與基礎設施建設和城市建設相適應的投資主體償債保障機制。四要重點關注并建立政府債務風險預警制度，切實防范政府債務風險，確保做到“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”。

責任編輯：劉建文

F127

A

1671-2994（2011）01-0114-04

2010-12-25

陳 辭（1972- ），男，湖南隆回人，中共云南省委黨校省情與政策研究所講師、經濟學博士。研究

方向：經濟理論與政策研究。

蘇正平（1966- ），男，云南龍陵人，保山市發展和改革委員會黨組書記、主任，保山市能源局局長。研究方向：區域經濟。