構建社區居家養老服務保障體系——以成都市青羊區為例

青羊區委黨校課題組

(中共青羊區委黨校，四川 成都 610015)

四川作為一個人口大省，老年人口規模大，老齡化勢頭猛，截止2009年底，全省60歲以上老年人口已達1317萬人，并自2000年以來，以平均每年3.77%的速度增長，超過了全國3%的增長速度。針對我省老齡工作在應對老齡化準備過程中存在的理論準備不足、政策準備不足以及保障和服務發展不足等問題，省領導要求各地要堅持“黨政主導、社會參與、全面關懷”的老齡工作方針，深刻把握老齡工作面臨的形勢和任務，切實提高做好老齡工作的主動性和自覺性;要廣泛組織動員各部門、各行業力量，有效整合各種社會資源，形成黨政主導、統籌各方、整體聯動的大老齡工作格局;老齡委各成員單位要充分發揮職能作用，恪守為老之責，善謀為老之策，多辦利老之事，積極履行涉老職責。近年來，青羊區委區政府深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本、執政為民的理念，按照“黨政主導、社會參與、全民關懷”的基本方針，針對轄區人口老齡化快速發展的實際，依托社區豐富的養老資源，探索構建以社區居家養老服務為龍頭，帶動家庭養老、社區養老、社會機構養老協調發展的社會養老服務保障體系建設，實現了政府有限資源利用效益的最大化，有力促進了社會和諧。

一、青羊區推行社區居家養老服務的背景

青羊區作為傳統的中心城區，人口老齡化已進入“加速期”，呈現出老年人口規模大、老齡化勢頭猛、老齡社會到來早、高齡老人比例高等特點。

一是老齡化趨勢加重。截止2009年底，青羊區年滿60歲以上的、戶籍在青羊區的老年人有10.2萬人，占戶籍人口總數的19%，其中90歲以上的老年人1594人、百歲以上老人31人，空巢老人15300人，占老年人總數的15%，70歲以上低保老人774人，老齡化趨勢嚴重，空巢老人比例過大，家庭養老功能不斷弱化，政府所承擔的社會養老壓力不斷增大。

二是社會養老機構發展滯后。近年來，青羊區積極引進民間資金，先后興建了“稻麥園養老院”、“荷塘花邨”、“青羊頤樂福利中心”等三家民辦養老福利機構，總床位數700余張，僅能解決全區不足1%老年人的養老問題，99%以上的老人只能居家養老。同時，養老院存在活動設施少，服務質量不高，醫療保健、精神慰藉不到位等問題，與現實的養老需求差距較大，社會養老的巨大需求與社會養老機構發展不充分的矛盾十分突出。

三是老年人居家養老的傳統觀念依然較強。2010年5月青羊區一項調查問卷結果顯示:在養老方式的選擇上，僅有9%的老年人選擇機構養老;在養老機構自然環境的選擇上，80%以上的老人認為交通便利、就醫便利是選擇養老機構時最注重的環境因素;而在養老機構的距離選擇上，住家附近和離住家附近30公里即半小時車程以內是絕大部分老年人的理想距離選擇。

從青羊區老年人基本狀況的分析，我們看到，由于我們是在經濟尚不發達的條件下直接進入人口老齡化社會的，“未富先老”是明顯的特點，從個人來看，相當一部分老年人沒有足夠的經濟支付能力來換得自己認可和喜歡的養老服務方式，這也是僅有9%的老年人選擇機構養老的重要原因。從社會角度看，一方面，完整的社會保障體系、適應目前老齡化現狀的基礎設施、服務保障機制體制尚未建立起來，政府在短時間內也沒有足夠的財力來應對眾多老年人的養老需求。因此，探尋符合本地實際，又為廣大老年人所能接收的養老模式，顯得尤為迫切。正是基于這種認識，青羊區把建立依托社區的居家養老方式作為解決養老問題的必然選擇。

所謂依托社區的居家養老方式是:老人雖然家住社區，但是享受的不是傳統意義上自己照顧自己的居家養老，而是由社區為老年人提供如同養老機構在日常生活照料方面提供的廉價、優質的全方位服務。這種新型的依托社區的居家養老方式集中了傳統家庭養老與機構養老的兩方面優點，既減輕了老年人及家庭的經濟負擔，滿足了老年人“戀家”情結，又節省了養老的福利資金投入，是適應我國當前“未富先老”人口老齡化特點的社會養老新模式。根據這一思路，青羊區把養老建設的工作重心從注重社會養老機構建設轉變到如何為依托社區的居家養老提供幫助上來，轉變到盡快建立健全社區老年福利體系上來。

二、青羊區推行社區居家養老服務的主要做法

青羊區按照“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的要求，將社區居家養老作為老年人群體福祉體系建設的重要內容，加大政府投入力度，不斷豐富和完善社區居家養老服務體系和服務內容，提高養老保障質量和水平，推動了社區居家養老與社區建設的互促式發展。

(一)完善規劃措施，保障社區居家養老有章可循。自2006年起，青羊區將社區居家養老服務列入國民經濟和社會發展總體規劃綱要，計劃用10年時間，建立起相對完善的社區居家養老服務保障體系。政府先后出臺了《青羊區開展社區居家養老服務(試行)辦法》、《青羊區深化居家養老服務的實施意見》、《堅持城鄉統籌推進老齡事業發展的意見》等政策，進一步明確了部門、街道、社區在推進社區居家養老服務的責任，建立完善了條塊結合的區、街、社區三級推進機制。同時，將社區居家養老服務作為政府為民辦實事項目，納入財政預算，并逐年加大投入，強化了社區居家養老服務的財政保障。

(二)夯實基礎工作，保障社區居家養老有序推進。社區是養老服務的重要載體，青羊區不斷加強完善社區功能，加大對社區軟硬件打造的投入，夯實社區居家養老服務的基礎。一是建立完善服務網絡。在全區74個社區設立了“社區居家養老服務工作站”，建立完善了社區工作者、社區志愿者分片包干制度，為空巢老人提供“5+X”服務(“5”指廣泛告知、經常問候、熱線咨詢、安全檢查、應急求助;“X”指按老年人需要提供助老服務)。同時，政府還投入80余萬元，在54個社區為孤寡老人安裝了呼叫救助“一鍵通”平臺，搭建起了社區養老服務保障的現代化信息平臺。二是不斷拓展服務項目。依托社區衛生服務中心或社區衛生服務站開展了治未病項目，定期免費為轄區老年人開展體檢、健康咨詢等治未病服務，為每位老人建立健康檔案。每個社區根據自身不同情況，還分別開展了送餐服務、住院護理、安全檢查等社區服務項目，有效滿足了老年人的日常需求。三是營造良好社區文化氛圍。在社區文化建設中突出“尊老敬老”理念，在全區各個社區發起了“結對幫扶”、“鄰里互助”和“鄰里守望”活動，將政府資助服務以外的空巢老人納入關注、巡查、探視的范疇，構建起了政府主導，街道、社區、鄰里相互銜接的關愛資助幫扶體系，成功打造了西御河街道“和諧鄰里”、太升“鄰里互助”等助老服務品牌。

(三)注重特色服務，保障社區居家養老有的放矢。青羊區根據老年人實際需求，結合自身優勢資源，不斷創新養老服務保障方式。投資80余萬元，在全市率先推行了老年人日托服務，在社區建立日間照料室或托老服務站，按每位老人10－20元的標準，由社區提供包括休閑、娛樂、保健、餐飲、住宿在內的全天候的照顧。目前，已建成的石人南路社區和青羊區社區服務中心托老服務站，在近2年時間里，先后接待了3萬余人次的托老服務，受到社區老人和子女的高度贊譽。到2012年，將在14個街道的15－20個社區規劃建設不低于200平方米的托老服務站，并新建11000平方米區養老服務中心，以及3個面積為700平方米的街道養老服務分中心，逐步搭建起區街社區三級居家養老服務平臺網絡。同時，充分發揮文化、體育資源豐富的優勢，由政府指導各個社區建立起了腰鼓、交響樂、小品表演、氣排球等老年人文體隊伍，區政府每年組織召開社區老年人文化體育比賽，并給予一定獎勵，全區老年文體活動得到極大的豐富和發展。2009年，青羊區老年氣排球隊還在全國大賽中奪得了冠軍。

(四)扶助困難群體，保障社區居家養老公平公正。相對于全省和全市的其他地區，青羊區老年人的平均收入一直處于較高水平，絕大部分老年人經濟條件較好。為此，青羊區將高齡、貧困、獨居、空巢、殘疾、優撫、“三無”等困難老人作為政府提供社區居家養老服務的重點，政府每年安排150余萬元財政預算為這部分老人提供補貼與服務，并通過建立完善的資助服務對象評估機制，采取社區公示、隨機抽查等方式，確保了每一位符合條件的老人均能享受到免費、補貼服務，擴大了保障和救助覆蓋范圍，較好地解決了困難老年人的基本生活保障問題。

(五)結合社區就業，提高社區居家養老綜合效益。青羊區十分注重社區養老綜合效益的實現，積極探索社區養老與社區就業相互結合的方法與路徑。在每個社區托老服務站、社區居家養老服務工作站都留出1－3個職位面向大學生、“4050”人員等群體組織公開招聘。同時，按照就近原則，在全區組織招聘了43名下崗失業人員作為居家養老服務隊，通過加強培養、簽定協議、掛牌上崗等方式，為720名空巢老人提供居家養老服務，老人滿意的將額外給予100－150元/月的實物補貼，實現了一種崗位兩種關愛。青羊區還采取購買服務的方式，鼓勵和支持社會機構參與到社區居家養老服務中來，為居家老人廣泛提供健康咨詢、家政服務等產品，并對招聘大學生、“4050”人員的社會機構給予政策傾斜。

三、青羊區推行社區居家養老服務保障的幾點啟示

青羊區在探索發展社區居家養老服務保障中，為社區居家的老年人較好地提供了生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務，緩解了政府壓力和社會矛盾，為我們解決養老服務這一全局性社會問題提供了一些有益的啟示。

第一，實施多措并舉是養老服務保障應當堅持的方向。未來10年，我國將進入老齡化的高峰，社會養老壓力十分巨大。受傳統的養老觀念、居高不下的家庭空巢率、有限的政府資源等因素的影響，單一的家庭養老、社會機構養老或者社區養老都不能夠完全有效的解決社會養老問題。青羊實踐證明，政府抓住社區養老這個關鍵環節，同時鼓勵和倡導家庭養老、引導和扶持社會機構養老，形成多措并舉、相互補充、相互促進的局面，可有效解決不同層次、不同需求的養老問題。

第二，尊重文化習慣是養老服務保障應當直面的課題。受傳統文化習慣影響，不愿離開熟悉的社區、不愿離開子女，是多數老人和子女的普遍心理。因此，單純的社會機構養老難以解決我國養老問題。青羊區探索把社區服務與老人居家養老結合起來，讓老人在社區得到周到的養老服務，受到了老年人及其子女的認同與好評。這一實踐表明，養老服務應堅持“以人為本”，尊重傳統文化習慣，探索與老人及其子女需求相適應的養老服務方式。

第三，完善社區功能是養老服務保障應當把握的重點。青羊區在探索社區居家養老工作中，把養老服務與社區建設有機結合起來，依托社區完善的公共服務功能和服務網絡，針對性地加大養老服務設施和隊伍建設，健全了社區養老服務功能。實踐表明，完善的社區功能是社區承載居家養老服務保障的基礎，要將養老服務功能納入國民經濟和社會發展總體規劃和社區建設整體規劃，加大硬件設施投入力度，建立較為完善的服務網絡，建設高素質的社工人才隊伍，形成較為完善的社區功能配套，才能有效地滿足老年人多元化的養老需求，不斷推動社區養老服務保障事業發展。

第四，關注困難群體是養老服務保障應當重視的問題。養老服務保障中最需要幫助的是困難群體。青羊區在社區居家養老服務保障中，把對高齡、貧困、獨居、空巢、殘疾、優撫、“三無”老人等困難群體的養老服務放到更加突出的位置，安排專門財政預算為這些老人量身服務，讓這些老人有尊嚴而又體面地與其他老人一道安享晚年。實踐表明，社區居家養老服務作為一項基礎性的公共服務，在抓好面向全體老人的普惠服務的同時，突出對老年困難群體的關懷，體現了社會的公平公正原則。

第五，統籌整合資源是養老服務保障應當選擇的路徑。青羊區推動社區養老服務保障中，依托養老服務保障開發崗位解決部分社區居民就業，讓老人熟悉的鄰里鄉親照顧老人，無論是工作成本還是服務效果，都受到了很好的綜合效益。這一實踐啟示我們，在養老服務保障壓力越來越重的形勢下，通過聯動推進、購買服務和鼓勵志愿者行動等方式，把社區公益就業、志愿服務、專業機構服務等資源整合起來，引導社會力量廣泛參與到社會養老服務保障中來，逐步形成政府引導、全民參與的社會養老體系，是當前養老服務工作應當選擇的路徑。