關(guān)于職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)研究

伏 寧

關(guān)于職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)研究

伏 寧

機(jī)構(gòu)編制部門的工作幾乎天天離不開職責(zé)、機(jī)構(gòu)、編制。這三個(gè)基本概念都包含了什么樣的內(nèi)容和規(guī)律性，值得深入研究。

一、政府職責(zé)和職能轉(zhuǎn)變

改革開放以來，特別是1988年機(jī)構(gòu)改革第一次提出轉(zhuǎn)變政府職能以來，已過去20多年，其中，哪些是該轉(zhuǎn)的，哪些是不該轉(zhuǎn)的？將來還需不需要轉(zhuǎn)？為了回答這些問題，必須首先明確轉(zhuǎn)變什么？

政府職能一詞，傳統(tǒng)工具書中沒有明確出處。《辭源》、《辭海》、《簡明大不列顛百科全書》、《大百科全書·法學(xué)卷》中均無此詞。只是在《大百科全書·政治學(xué)卷》中有一條比較抽象的解釋：政府職能就是代表統(tǒng)治階級實(shí)行政治統(tǒng)治和管理公共事務(wù)。政府職能一詞，在中央文件中有明確出處。1988年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中首次把轉(zhuǎn)變政府職能作為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，但文件本身并未對這一概念做具體解釋。在后來的一些理論文章和書籍中有過許多解釋，比較集中的意思是：政府職能即國家行政機(jī)關(guān)依法對社會(huì)生活諸領(lǐng)域的公共事務(wù)進(jìn)行管理的職責(zé)、功能。我國憲法中也無政府職能這個(gè)概念，只有政府職權(quán)一詞。如果我們把憲法中所表述的政府職權(quán)簡單地理解為職責(zé)+權(quán)限，把一般表述的政府職能簡單地理解為職責(zé)+功能的話，兩種表述的共同點(diǎn)是政府職能這個(gè)概念都是由兩個(gè)部分所構(gòu)成，即前一部分是由法定地位（或固有屬性）所決定的責(zé)任，即必須做什么；后一部分是履行責(zé)任時(shí)的權(quán)限、功能或效用，即怎樣去做、能不能做得到。

由此可見，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)際上轉(zhuǎn)變的是政府職能中的后一部分，即履行政府責(zé)任的具體權(quán)限、方式、不同時(shí)期的重點(diǎn)和所發(fā)揮的效用，而不是轉(zhuǎn)變政府的責(zé)任，責(zé)任不存在轉(zhuǎn)變問題。即該不該做是一回事，是根本；能不能做到、如何做到是另一回事，是方式；所謂“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”，“茍利國家生死以，豈因禍福避趨之”等，講的都是責(zé)任，而不是具體行為。相反，“無為而治”、“有所為有所不為”、“有所不為而后可以有為”等，講的則是行為方式而不是責(zé)任。政府對社會(huì)負(fù)責(zé)、對公民負(fù)責(zé)，是政府與生俱來的責(zé)任；但履行這些責(zé)任的方式、權(quán)限和效用等應(yīng)該有所約束，并在不同時(shí)期有所不同。

2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和各部門“三定”規(guī)定中，突出強(qiáng)化了部門責(zé)任，是這次機(jī)構(gòu)改革的一大亮點(diǎn)，為推行行政問責(zé)制提供了必要的依據(jù)。當(dāng)出現(xiàn)行政不作為的時(shí)候，當(dāng)出現(xiàn)群體事件、突發(fā)事件的時(shí)候，當(dāng)要向某個(gè)部門或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)的時(shí)候，常有人“振振有詞”地說，這事不是我的責(zé)任，致使過則相諉、難咎其責(zé)。因此，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任意識(shí)有重要的現(xiàn)實(shí)意義，未來行政管理體制改革的關(guān)鍵，應(yīng)是進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，明確政府及其各部門的責(zé)任。

二、機(jī)構(gòu)的效用和生長周期

《辭海》中釋義，機(jī)構(gòu)本意是各組成分之間具有一定相對運(yùn)動(dòng)的裝置，能實(shí)現(xiàn)某種特定功能的運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)在泛指工作機(jī)關(guān)或單位。從機(jī)構(gòu)編制管理的角度來分析，靜態(tài)看機(jī)構(gòu)，是一種多部分的有機(jī)構(gòu)成，在管理領(lǐng)域是一種組織；動(dòng)態(tài)看機(jī)構(gòu)，是一種做功的過程，在管理領(lǐng)域是一種組織行為。所以光有有機(jī)構(gòu)成還不是機(jī)構(gòu)，還要做功，即運(yùn)轉(zhuǎn)起來。運(yùn)轉(zhuǎn)起來就得有效用（或曰功能），效用又有正負(fù)之分。一般而言，機(jī)構(gòu)的正效用，包括責(zé)任擔(dān)當(dāng)、作為恰當(dāng)、信息聚散等。機(jī)構(gòu)的負(fù)效用，包括責(zé)任不清、作為不當(dāng)或不作為、人財(cái)物等行政成本。

就機(jī)構(gòu)外部而言，在相同或相近事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，如果只設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)，則這個(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任最大、權(quán)力最大、行為效用最大、信息量最大，即該機(jī)構(gòu)的正效用最大，但這樣的正效用會(huì)隨著增設(shè)了相似的機(jī)構(gòu)而減小，即機(jī)構(gòu)的正效用隨著機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多而減少，呈負(fù)相關(guān)；同時(shí)機(jī)構(gòu)的負(fù)效用隨機(jī)構(gòu)數(shù)量的增多而增大，呈正相關(guān)。因此，隨著機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，當(dāng)機(jī)構(gòu)的正效用不斷減小和機(jī)構(gòu)的負(fù)效用不斷增大達(dá)到相當(dāng)時(shí)，此時(shí)機(jī)構(gòu)所發(fā)揮出來的效用可稱為臨界效用，達(dá)到臨界效用的機(jī)構(gòu)數(shù)就是該事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)可設(shè)的最適度機(jī)構(gòu)數(shù)，這個(gè)最適度機(jī)構(gòu)數(shù)可以是一個(gè)數(shù)值、也可以是一個(gè)數(shù)值范圍。這在研究某一級政府總的機(jī)構(gòu)限額時(shí)有用處。

就機(jī)構(gòu)內(nèi)部而言，機(jī)構(gòu)的正效用隨職責(zé)增加、規(guī)格提高、信息量增大而增大，隨內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增多、人員編制的增加、行政成本的增加而減小；機(jī)構(gòu)的負(fù)效用則隨內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的增多、人員編制的增加、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的增加而增加。當(dāng)機(jī)構(gòu)的正效用不斷減小和機(jī)構(gòu)的負(fù)效用不斷增大達(dá)到相當(dāng)時(shí)，該機(jī)構(gòu)所發(fā)揮出來的效用可稱為臨界效用，達(dá)到臨界效用的機(jī)構(gòu)就是該機(jī)構(gòu)的最佳狀態(tài)。這在研究單個(gè)機(jī)構(gòu)的績效時(shí)有用處。

機(jī)構(gòu)有很多特性，比如系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性等，對于政務(wù)機(jī)構(gòu)來說，還有鮮明的政治性、社會(huì)性。這里著重說兩點(diǎn)容易忽略的機(jī)構(gòu)特性：一是機(jī)構(gòu)的責(zé)任。可以說機(jī)構(gòu)的第一要素就是明確責(zé)任，而不是一般所說的目的性，因?yàn)樵O(shè)立任何機(jī)構(gòu)都有目的，比如為了解決干部問題“因人設(shè)事”所成立的機(jī)構(gòu)，也是一種目的，但不是責(zé)任。責(zé)任是指對社會(huì)、對老百姓負(fù)責(zé)的責(zé)任。由于責(zé)任不同，由此產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和組織形式就會(huì)相應(yīng)有所不同。二是機(jī)構(gòu)的生長周期。機(jī)構(gòu)也像植物一樣，有從幼年到成年再到老年的自然生長周期，當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中出了問題時(shí)，需要分析，如果是幼年時(shí)期、成長中的問題，解決的辦法是改進(jìn)完善；如果是老年時(shí)期、衰亡中的問題，就應(yīng)該創(chuàng)造條件撤并。如果成長中的問題卻要撤并它，或者是衰亡中的問題還要勉強(qiáng)保留它，效果很可能適得其反。

比如能源機(jī)構(gòu)，早在1980年就成立過國家能源委，但2年后被撤銷。1988年機(jī)構(gòu)改革時(shí)組建了能源部，5年后又被撤銷。當(dāng)時(shí)設(shè)立的能源機(jī)構(gòu)是有一些問題，但現(xiàn)在看來，應(yīng)該是成長中的問題，本來應(yīng)該去扶持它、完善它的，但一碰到問題就給撤了。2008年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，又組建了國家發(fā)改委管理的國家能源局。同時(shí)，決定設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委。

再如工業(yè)機(jī)構(gòu)，1993年首次提出機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。這意味著在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下按工業(yè)門類設(shè)置的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門到了衰亡期了。但實(shí)際過程較長，1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)仍予保留，認(rèn)為條件還不具備，提出分兩步走，先改為經(jīng)貿(mào)委管理的國家局，過渡三年再撤。到2001年2月正式宣布撤銷國家經(jīng)貿(mào)委管理的9個(gè)國家局。至此，標(biāo)志著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由政府分設(shè)部門直接管理工業(yè)的時(shí)代基本結(jié)束，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立。

三、編制的效用和使用周期

編制不僅僅是一個(gè)名額或數(shù)量的概念，同時(shí)，也是效用問題。編制的正效用是指使用該編制所產(chǎn)生的工作數(shù)量和工作質(zhì)量。編制的負(fù)效用是指使用該編制所需要的經(jīng)費(fèi)、辦公條件、各項(xiàng)待遇以及增加了的相互關(guān)系和協(xié)調(diào)難度。通常，責(zé)任不清和作為不當(dāng)是機(jī)構(gòu)的主要負(fù)效用，行政成本是機(jī)構(gòu)的次要負(fù)效用。相比之下，行政成本是增加編制的主要負(fù)效用，增加人員之間相互協(xié)調(diào)關(guān)系則是編制的次要負(fù)效用。

在工作量一定的條件下，編制的正效用隨編制數(shù)量的增多而減少，呈負(fù)相關(guān)；同時(shí)編制的負(fù)效用隨編制數(shù)量的增多而增大，呈正相關(guān)。因此，隨著編制數(shù)量的增加，編制的正效用不斷減小而編制的負(fù)效用不斷增大達(dá)到相當(dāng)時(shí)，編制所發(fā)揮的效用可稱為臨界效用，達(dá)到臨界效用的編制數(shù)就是該一定量工作所需的最適度編制量，這個(gè)最適度編制量可以是一個(gè)數(shù)、也可以是一個(gè)數(shù)值范圍。總效用不等于每個(gè)編制效用的簡單相加，而等于每個(gè)臨界效用的相加。

當(dāng)一項(xiàng)職責(zé)確定下來或工作量一定后，一種辦法是編制量不動(dòng)，提高使用該編制的人的素質(zhì)和敬業(yè)程度；另一種辦法是在人的素質(zhì)和敬業(yè)程度一時(shí)難以提高時(shí)，增加編制（即加人），當(dāng)增加到整體工作狀態(tài)開始下降的時(shí)候，這個(gè)點(diǎn)就是所需的適度編制數(shù)。過去按照人口、面積、國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、行政區(qū)劃等指標(biāo)，建立過測算體系。但這個(gè)測算體系所測算的不是編制量，而是工作量。工作量不能直接等于編制量，這需要一個(gè)轉(zhuǎn)換才行，這種轉(zhuǎn)換不僅要考慮到編制的效用與工作量大小有關(guān)，還要考慮到與編制的結(jié)構(gòu)有關(guān)。比如這批編制中，有多少是低素質(zhì)的人員以完成簡單的勞動(dòng)；有多少是高素質(zhì)的人員以完成復(fù)雜的勞動(dòng)；有多少是年齡大的，以縮短編制使用周期；有多少是年齡小的，以延長編制使用周期。

編制效用還與編制使用周期有關(guān)，呈正弧線形關(guān)系。一般情況下編制剛開始使用時(shí)效用較低，一段時(shí)間后（使用該編制的人熟悉工作、成為骨干后）編制使用的效用最大，再過一段時(shí)間后（使用該編制的人年高體弱或工作倦怠后）編制效用又下降。可見，只管編制數(shù)而不考慮使用編制者的實(shí)際能力也不行。

一般而言，集中進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時(shí)，更多考慮的是機(jī)構(gòu)或編制的規(guī)模效用；而改革之后，更多考慮的是機(jī)構(gòu)或編制的個(gè)體效用。但這只是為了分析問題，實(shí)際上兩種效用是同時(shí)存在、互為影響的。效用說或許是推行機(jī)構(gòu)編制管理實(shí)名制的基礎(chǔ)理論的一部分，其中的數(shù)量關(guān)系，是可以通過電子政務(wù)手段來測算的，包括通過對該項(xiàng)工作過去曾有多少人承擔(dān)的歷史分析和通過對類似工作在其它部門通常是由多少人承擔(dān)的比較分析等等。值得注意的是，這種測算的結(jié)果不一定就是標(biāo)準(zhǔn)，而只是一個(gè)參考，就像很多在假設(shè)條件下的經(jīng)濟(jì)學(xué)定律從未算出準(zhǔn)確的結(jié)果、但仍不失為一種理論一樣，這些可以作為實(shí)際業(yè)務(wù)研究的基礎(chǔ)。在此之上的較高層次可把機(jī)構(gòu)編制的問題放到黨政群機(jī)關(guān)的整個(gè)組織體系中或大體制中去研究；更高的層次則可把機(jī)構(gòu)編制的問題放到人類社會(huì)發(fā)展的大背景中去研究（或者說可以用同樣的思維方法去綜合研究），比如機(jī)構(gòu)編制管理中諸多問題的解決是否適應(yīng)政治上的需要和社會(huì)管理服務(wù)的需要，是否符合發(fā)展的大趨勢，是否在現(xiàn)實(shí)的博弈中具有可操作性等等（電子政務(wù)輔助系統(tǒng)也應(yīng)該是開放的、主動(dòng)把這些因素考慮在內(nèi)的）。在這樣立體縱深研究形成的參照系之上，最終經(jīng)規(guī)定程序再?zèng)Q策。

（作者系中央編辦電子政務(wù)中心主任）