機構編制實名制管理的實踐與探索

王 川

機構編制實名制管理的實踐與探索

王 川

近年來，四川省機構編制部門積極探索、勇于實踐，將機構編制實名制管理作為創新機構編制管理方式、實現管住管好機構編制目標、加強編制系統自身建設的一項重要措施，努力在全省構建“前后照應、內外協調、動靜結合、上下互動”的機構編制實名制管理體系，逐步形成了具有四川特色的機構編制實名制管理模式。

一、前后照應，實現實名制全程管理

在傳統的機構編制管理模式下，機構編制部門更多的是關注機構編制具體事項的審批，而忽視對編制審批后使用情況的跟蹤監督，編制一旦審批，就成為單位所有，難以掌控，容易產生超編進人、混編混崗等機構編制違紀違規問題。機構編制實名制管理就是要通過有效的管理手段，確保實際的機構設置與按規定審批的機構相一致，實有人員與批準的編制和領導職數相對應。經過多年的探索實踐，四川省于2004年在全省21個市（州）和省級部門全面實行機構編制證（卡）制度。凡按審批程序和權限批準成立的機關事業單位，均使用《機構編制管理證（卡）》。每個單位一個《機構編制管理證》，用以記錄該單位的機構名稱、機構性質、機構規格、編制限額、領導職數、經費來源等信息。《機構編制管理證》是單位向有關部門申請辦理編制預算、核拔經費、配備領導干部、人員增減、工資基金、社會養老保險、基本醫療保險等事項的依據。凡使用行政或事業編制的人員，每人一張《機構編制管理卡》，用以記錄該人員的姓名、性別、職務、入編時間等基本信息。同時，在全省各級機關事業單位實行缺編進人報批制度、減員備案制度和出（入）編登記制度。通過一證一卡，確保機構編制部門下達的編制落實到具體人員。2007年，省編辦結合全省鄉鎮機構改革推進情況，要求各地進一步規范鄉鎮機構編制實名制管理，并結合政務公開的要求，將鄉鎮機構的性質、主要職責、編制數額和實有人員基本情況在各鄉鎮張榜公示，接受社會監督。機構編制實名制和公示制的實施使機構編制部門實現了對編制審批、使用、調整的全過程監控和全方位管理。

二、內外協調，突出實名制綜合管理

機構編制實名制管理不僅要求機構編制部門內部協調順暢，對相關部門間的相互配合與制約也提出了很高的要求。從機構編制部門內部看，實名制管理融合了機構編制統計、電子政務建設、監督檢查等管理內容和管理方法。為整合人力物力資源，減少辦內工作環節，四川省編辦以2010年政府機構改革和理順編辦體制為契機，將原來由不同內設機構承擔的機構編制統計、實名制管理、電子政務建設等工作全部交由監督檢查處統一負責。將實名制管理系統建設納入全省電子政務建設的總體規劃，以實名制信息作為機構編制統計的基礎數據，把全面推進實名制管理作為機構編制監督檢查工作的重要“抓手”。幾項工作統籌安排，有機融合，同步推進，整體效應明顯提升。從機構編制部門的外部環境看，實名制管理的有效推進離不開紀檢（監察）、組織、人事、財政等部門的密切配合、相互制約。2008年，省編辦聯合紀檢（監察）、組織、人事、財政、勞動保障、民政和審計等部門，在充分調研的基礎上，擬定了《四川省機關事業單位財政供養人員管理暫行辦法》，以省委、省政府的名義印發實施。《辦法》明確了在機關事業單位財政供養人員管理中，機構編制管理機關負責機構、編制、領導職數管理和對用人單位編制使用情況的監督檢查，落實編制實名制管理。同時，對各相關部門的職責分工及工作流程做了具體規定，為構建機構編制管理與財政預算、人員增減、工資管理、社會保障、責任追究等各個環節的協調、配合、制約機制提供了制度保障。通過內部力量的整合、外部資源的協調、工作機制的完善，使機構編制實名制管理這項綜合性極強的工作能緊密銜接、高效運轉。

三、動靜結合，體現實名制動態管理

長期以來，由于單位人員情況難弄清、超缺編底數難掌握、工作強度難量化等原因，編制一旦核批給單位，就相對固化，很難再進行調整，機構編制部門面臨著編制資源有限與服務對象需求不斷增長的突出矛盾和雙重壓力。 2010年3月，中央編辦確定四川省金堂縣為人員編制“總量控制、動態管理”的全國試點縣。為破解編制“一定終身”、“部門所有”的編制管理難題，促進編制資源優化配置，中央、省、市三級編辦指導金堂縣從完善機構編制實名制管理著手，在機構編制管理證（卡）制度的基礎上，結合機構編制、組織人事、財政經費信息化網絡政務平臺建設，建立了一套完整的實時登記系統，使缺編進人報批制度、減員備案制度、人員出（入）編登記制度等管理要求能及時落到實處，機構編制部門通過查詢實名制信息庫即可實時掌握各單位的超缺編底數和實有人員結構情況。在此基礎上，積極探索建立編制“雙軌動態調整”制度，即機構編制部門在擬訂部門“三定”規定時，為部門分別核定編制“使用數”和“控編數”。“控編數”為單位的機構編制資源配置規劃，根據地方經濟社會發展狀況、單位主要職責任務、單位編制歷史沿革等因素進行核定，2至3年內保持基本穩定。“使用數”為單位實際配置的編制數，與實有人員數相一致，根據單位職責任務變化、履職評估情況、人員結構狀況等因素動態調整。“使用數”超過“控編數”的單位，編制使用只減不增；“使用數”低于“控編數”的機構，編制使用實行“逢增必報”。通過一年多的試點，金堂縣完成編制動態調整事項968項（次），回收編制274名（其中行政編制81名、事業編制193名），初步實現了人員編制的“總量控制，動態管理”。“金堂經驗”說明，實名制管理使機構編制部門的管理重心從原來相對靜態的機構編制審批轉移到了動態的機構編制調整和監督管理上來，進一步推動了編制的存量管理，在管住機構編制的基礎上實現了管好，在追求管好的過程中實現了更高層次的管住。目前，省編辦正在按照中央編辦“控制總量、盤活存量、優化結構、有減有增”的工作思路，研究科學核編、動態調整的措施和辦法。

四、上下互動，推進實名制統一管理

隨著計算機技術在日常辦公中的普及運用，四川省各級編辦積極探索機構編制實名制信息化管理，成都、攀枝花、瀘州、樂山、宜賓、雅安、眉山、涼山等8個市（州）先后建立了機構編制實名制管理系統，其中眉山市、涼山州還實現了本行政區域內的實名制網絡化管理。但從全省來看，仍存在著發展不平衡、信息資源分散、重復建設等問題。2011年6月，由中央編辦電子政務中心組織研發的“機構編制統計及實名制管理網絡系統”通過測評，正式投入使用。鑒于該管理系統具有研發團隊強、功能設計合理、數據傳輸實時、操作使用便捷、知識產權自主等五大特點，經研究，省編辦決定在全省推廣使用該管理系統。在中央編辦的大力支持下，四川省編辦迅速啟動系統建設，根據系統運行環境要求，首先在四川黨政內網上建成開通了“中共四川省委機構編制委員會辦公室門戶網站”。隨后，召開全省機構編制實名制管理工作部署會，舉辦軟件管理系統培訓班，要求各級編辦依托省黨政內網，及時啟動機構編制實名制信息庫建設，已自建實名制信息庫的市（州）按中央編辦的統一要求進行規范改造，確保系統無縫對接，數據準確傳輸。按照全省統一規劃部署，到2012年年底前，四川省將搭建起運轉協調、互聯互通、信息共享的實名制管理平臺，基本建成覆蓋全省各級機關事業單位的機構編制實名制網絡管理體系。

（作者系四川省編辦主任）