對土地制度改革的幾點思考

□ 國務院發展研究中心研究員 劉守英

對土地制度改革的幾點思考

□ 國務院發展研究中心研究員 劉守英

在短短30多年里，中國成為世界第二大經濟體和世界第一大出口國。而中國獨特的土地制度，包括產權制度和管理制度，是創造這個經濟奇跡的秘密。

中國速度背后的土地管理制度

中國之所以能在資源稀缺的條件下，支撐起高速的工業化和城市化，核心是有一套獨特的土地管理制度，可以簡單表述為“權利二元、政府壟斷、非市場配置和管經合一”。這一套制度，不僅讓我們避開了因土地稀缺性可能形成的發展短腿，而且讓土地扮演了經濟高速發展的發動機角色。不管輿論對這一體制如何批判，過去30年它對我國社會經濟發展的積極作用必須積極肯定。具體表現：一是土地支撐高速工業化和出口導向工業的發展。地方政府以土地招商引資，地方財力補貼工業用地的成本來降低工業企業的生產成本，為工業的高速推進提供便利。二是土地資本顯化以后，助推快速城市化。城市用地實行有償使用和經營性用地招拍掛政策，加速實現土地從資源、資產到資本的轉化，使地方政府的財政能夠獲得土地資本化的最大收益，實現城市投資所需要的巨額資金。

這一套制度還能用多久

這一套制度安排如果不主動改革，將不利于發展方式的轉變。傳統增長模式主要是靠出口和投資拉動，高投資、高出口必須與大量的資源高消耗相匹配，土地的高消費表現得最為明顯。在發展的早期階段，由于資本稀缺和勞動力就業壓力大，土地資源緊缺還沒有那么大，環境還有承受能力，我們采取傳統的增長模式，正面效應是主要的。但是隨著高增長的持續，土地資源難以為繼，生產環境不堪重負，投資消費比重拉大，增長與發展嚴重失衡，社會不公平加劇，外貿順差拉大，國際收支不平衡加大，繼續沿用舊增長模式，遇到的挑戰會越來越大，而靠土地來保證增長的機制也面臨改變。

本屆政府將轉變發展方式提到一個空前的高度，但是，只要現在這一套制度安排，尤其是這一套土地制度安排還在，地方政府就將繼續沿用傳統模式，就不會想辦法轉變發展方式。這一套制度形成的土地利用方式，如果不主動破解，將會妨礙社會科學發展，產生社會全面可持續發展的深層次問題。地方政府靠土地抵押融資可能會對發展帶來的風險已經顯現，今年更成為全社會一個熱點。這是因為一方面存在巨大的財政和金融風險，另一方面經濟發展和地方政府財政對土地出讓機制的高度依賴，造成地方政府行為的扭曲。

當前土地管理制度面臨的問題

第一，規劃用途管制和所有制管制的關系問題。地方政府利用城市規劃修編，將城市圈不斷外擴，農民集體所有的土地通過征收變成國有。用途管制在這一套體系下實際上是變成了軟約束。要擺好這三者之間的關系，核心是國土規劃工作。只有以空間和功能管制為核心的國土規劃，才能將這三者統一起來，才有所有制平等準入的問題。

第二，城市化模式的問題。目前事實上存在三種不同的模式：一是政府主導的城市化。政府通過征地、土地出讓，通過房地產開發銷售，通過土地的抵押融資來進行城市建設。這一套模式存在很大的問題，比如城鄉結合部再這樣推進，整個社會的成本會非常高。二是在政府主導的城市化模式下，農民自發利用剩余的土地，自發的城市化模式。這一套模式解決了外地人口流入城市的居住問題，也實現了城鄉結合部農民參與土地其他收益分享。它的問題，是因為不在規劃之內，完全是自發的，和整個城市規劃體系完全是分割的。城市病的綿延，“城中村”土地收益分配不公和農民強建房子，導致城市的無序發展。三是北京這兩年一直在探索“政府主導，農民主體的城市化”。它的做法，是政府主動通過規劃的修編，將農民現有的發展空間納入城市一體的發展空間，把剩余土地收益全部用來解決城鄉結合部地區農民徹底城市化的問題。

第三，集體建設用地進入市場的問題。對于這一問題，國土資源部與地方政府都在積極探索，當前需要盡快出臺辦法來規范集體建設用地進入市場的規則。

第四，征地制度改革的問題。不能采取所有的建設用地進入市場都須征地的辦法，要限制政府的行為。要逐步實行對失地農民土地財產權的公平補償，終期目標就是市場價格補償。

第五，關于土地經營管理和體制改革的問題。進行整個管理層面的設計、建設可以考慮將國有土地的經營職能從現在的土地管理機構中剝離出去。

一是地方政府的土地經營職能，不是再由土地管理行政機關來行使，而是由政府委派專門的機構來執行。可以參照國有企業改革的經驗，成立專門的國有土地公司等經濟組織，把需要經營的國有土地交給他們來參與市場運作，或者轉讓出租或者入股，負有保值的責任，并向國家財政上繳土地財政收入。

二是規范國有土地出讓收入的管理和監督使用，明確國有土地的經營收益，不能成為政府財政的當期盈余。土地經營機構獲得國有土地出讓收入，應該進入與政府財產相分離的專門賬戶，有專門的機構統一管理。土地出讓收入的使用，應該經過本級人民代表大會審批。